税费改革仿佛世纪初一股强劲的水流,它一边流淌一边重新塑造着它的河岸,这里的河岸就是乡村及县乡关系。 乡村关系其实是受到了"村账乡管"制度和之后的税费改革的合力影响。平城镇领导们对一些村的不满是由来已久了,这里面或许多少有点个人喜好甚至利益,但绝大多数是因为工作问题,比如税费收缴不上来、治安事件频发、村内财务混乱、农民不停地上访告状等等,须知财政收入、综合治理是乡镇干部两项"一票否决"的内容,谁能马虎呢? 村庄内的焦点是村干部,农家们一般会把自己家门外所有的事情和村干部们联系起来,而且各有各的看法,加上干部们手里经过着农业税、承包费、扶贫款等等资金,分配不公甚至挪用吃喝时有发生,于是干部们自然成为矛盾焦点。1999年时,一些受不住"夹板气"的村干部辞了职,矛盾日益扩大。 镇政府酝酿着对各村实行村账乡管已有段时间了,1999年初,干部们就希望对各村"统一账本、统一建账、统一管理",上年冬天镇政府在所有村进行了一次集中整顿,结果调整了12个支书,帮助选举村委会10个。这是乡镇最常用的治理村的手段。 但情况并未好转,上访依然。1999年2月,丁家堡村长书记多摊派水费、建校费等被群众状告,查实后二人被免职。1999年底,镇政府对所辖各村再次进行了集中调查,结果认为,财务混乱的村有8个,其中如郭堡债务多头,如保义村根本没有账,有的税费收取十分困难;村没有集体收入的至少有7个,都是空白;村务没有按规定公开的有8个;村干部班子素质差、配合不好的有9个,一些要求辞职。北王村村主任不愿意干,主动辞了职,新松台村干部"厌烦农村工作,情绪动摇"。这样的情况在全县村庄中也非个别。 1999年10月,县政府正式发文件要求实行村账乡管。平城镇计划在第二年3月前在20个村全部实行,不过几月后仍感觉工作"进展缓慢"。 不过没多久,平城经管站站长程炳泉就感觉自己和经管站的"地位"提高了,曾经充当"镇统计员"的时代过去了,现在各村委会开始只留下现金日记账(有的还有分户经济账),而村总账、分类账都抱到了经管站。程炳泉还要求,村委会到经管站按季度报账时,必须携带原始资料并经核实,如不符合财会规定的一律不得入账。 程炳泉感觉村账乡管好落实了,其实有个大背景推动,这就是税费改革。因为各乡镇在改革中纷纷规定了新的20%农业税附加"由地税所征收,由乡镇经管站监督,实行'先征后返、乡管村用、专户存储、存款专用'的办法,乡政府不得挤占,平调或挪用"。 实际运行则更为复杂,村级干部工资及自主财力明显受到制约,进而减少。本县税费改革后,事实上村级支出比之前少了321万元。 这些减少的资金村庄并不一定都可足额拿到。曾经因画炕布闻名的马蹄营,现在是平城镇尾欠大户,也是镇里认为的"老大难"村之一,2000~2003年,该村上缴镇农业税比镇下达的任务少10.7万元,为此阶段各村尾欠之首。同期镇里应返村干部工资等2 838元,但一直欠着。镇政府的说法是你们村尾欠这么大,当然要用这个顶替,20%的附加当然也要先紧着正税完成,没完成正税任务前就没有什么付税可返。 农村税费改革后,虽然农户税费尾欠不可避免,但村级组织必须完成乡镇政府下达的税费任务。假如一村有10万元的农业税和2万元的农业税附加任务,如果有5%即6 000元的尾欠,只收上来11.4万元,乡镇的10万元任务也必须首先完成,村附加只有1.4万元;如果有20%即2.4万元的尾欠,只收上来9.6万元,村附加不仅一分不剩,还要举债或挤占其他村级资金,以完成乡镇的10万元任务。 "如果正税任务正好完成了,那么20%的附税都算村民欠村委会的,在村民名下,如果能要回来当然村里有钱了,这就是以前的提留,不过基本都要不上,现在全村农民欠我们村里这部分钱就达6.8万元。"马蹄营村会计杨思宇很无奈。而曾经他们收上农业税或统筹提留款后,可以比较自由地安排上缴镇政府多少、村干部工资多少、公益事业多少。大家体会这里面"老手"和"新手"的做法和收益大不一样,杨思宇说: 普遍的村干部,特别是"老手"心里都有种意识,就是我为村里办事,收上的税费不能都交给镇政府,要多少留一些。可"新手"就不成了,人家收起来赶紧往镇里交,甚至把自己的工资都给顶进去了,结果村里都是饥荒(债务)。 南村村长赵水兵认为村账乡管虽然减轻了农民部分负担,但还是有问题。他说:"国家这么做,实际上是种收权的表现,是国家运行中的一种手段,但解决不了根本问题。我觉得咱们平城想发展没能人不行,到现在我还没发现有这样的能人,很多人不真正做事。"另外,政策中规定的村公益事业的"一事一议"也往往争论不休,最终不了了之。2000年本地税费改革头一年时,平城北村支书李保平修了15里的一条新渠,用铲土机挖了34天,开销5 000多元,可后来一直没能报销。他说: 乡镇也未还村提留款(指附税),所以我们做公益事业只有借钱。现在村里矛盾很大,村长开会也不叫我。换届时下一届一般都不接受上一届的债务,有的是高利贷,压得干部们喘不过气来!乡镇也是为了完成上级任务,没办法就得去买税。 而这样的情况下,镇干部也开始觉得很多事情想做也做不了了,县财政局局长就说: 以前政权的权力在乡镇很集中,要办事都可以完成,现在不是干部能力不行了,就是有能力也干不成事情,就是弱化了啊!比如修路,一条路99户同意就一户不同意就是修不成,我也没办法,但上边只看结果不问过程,那99户还骂我们办不成事。其实现在的干部理论水平比以前都高,但办事更难了。现在都是按数字考核,弊端很大,不过不这样,我们这么大的国家又能怎么样呢? 更重要的问题是,因为资金缺失和权力上收,村庄内公共服务矛盾不但没有减小,还越来越大了。还以尾欠最多的马蹄营为例,下表列出了截至2006年还在该村账上的债权与债务。 可见债务方面主要集中在2000年之后,而且尤以电网改造、自来水安装、路灯开支、渠道清淤和干部工资为主。这些开支的主体为公益服务和工资,该村会计证实,其中电网改造基本收费每户200元都收上来了,欠下的主要是工程进行中的人工费和吃喝费,之前欠得更多,村委会"老手"用收上的农业税顶了部分,由此没完成镇里任务,这成为镇干部"不喜欢"马蹄营的理由之一。这些人工费和吃喝费在村干部看来是难以避免的事,但对方肯定不愿承担,于是只有划在村民名下,说他们欠的。但一些农民认为此时做农电改造并不需要,一些干部的看法是只收200元无法支付人工费和吃喝费,但农民是要横向和别的村对比的,高又高不得,于是更多干部就把希望寄托在了农业税--收上税再解决这个支出吧。 1993年机构改革时,兴远县将部分行政事业单位转为企业,农电局就在其中。而1994年10月开始,农电局推行综合用价,"一步到位,杜绝乱涨价,每月公布。实行了以表计价,对过去一些无表管理以登记计费的乡村全部安装了电表和户表"。全县低压线路整改虽然改变了部分农村以往电压不稳的情况,但其中费用并未算明确,施工工人的人工费和吃喝费农电局管的不多,只有转移到村庄。水工清淤费也类似,还有一次马蹄营从县教育局弄回一批桌椅板凳,学校没钱,村委会只好买了下来,而"教育局没给拨款"。而这样的部门费用转移和利益上移,正是这一阶段市县乡基层政府体制的一大特点。 税费改革中,兴远和全国其他地方一样,精简了机构,不过这一次主要是针对乡村和村级干部及教师。全县撤并乡镇3个,精简村组干部299人,一共分流755人,撤并中小学教学点75处。 总体来看,因为90年代末村庄财务混乱、上访渐多、村干部也纷纷辞职,乡镇开始整顿了多次,但效果不好,于是实行村账乡管。中央的税费改革也开始进行,规定20%付税先征后返,村有乡管。之后合并乡镇,精减乡村干部,乡干下派各村依次进行。但在运作上部分村完不成乡镇农业税任务,因此付税也都贴进了正税中,村级干部工资等自主财力明显受到制约;新的乡村关系开始形成:村财力下降,自主权力下降;乡镇对村的干预增强;村内财务混乱有所减少,负担下降;公共产品缺失矛盾越来越大;债权债务并未解决。部分矛盾解决,另一些依旧,一些层次困难加剧。 乡镇政府在税费改革中意外地被削弱了权力,其职能也渐渐"向上看齐",乡村间关系趋于松散。税费改革之后的一天,县里召开村镇财务会议,马蹄营会计杨思宇发言时说,以前有的乡镇干部总是借机会到村里吃喝揩油,现在少多了,而且农民负担也减轻了。副县长接上他的话问:但乡镇和农民那种鱼水关系是不是淡了呢?(摘自第十九章《"二次革命"》)