土地和企业是平城财政的基石,但也就是在此时,基石发生着变化。 1997年11月,连续3个晚上,平城镇南村离主街不远的一户人家里,几十人或站或坐围成一团,他们轻声细语,偶然也激昂几句,更多时则沉默。这三晚,归纳一下,大家翻来覆去的就那几句话:[1] --"我家从土地下放后每年向地里投入太多了,肯定超过你们,那些粪、化肥、铲(盐碱)都要花钱啊!那可都是没人要的盐碱地。有人现在只看到我们家多个几分地,但这些投入怎么不说?如果要减少我家的地,那必须把这些投入补偿给我家!要不勤劳人还总吃亏了?!"人均土地较多的人家往往这样说。 --"我们家姑娘虽然嫁出去了,但人家村一直没给分地,姑娘总得有个吃饭的口粮地吧?不能两边都误了啊!我家这边的地当然是要给她保留着。"嫁出姑娘的人家多这样说。 --"国家政策是土地使用权30年不变,法律上讲,没农民同意谁也无权收地!"有干部的人家懂的就是多。 --"我们家我两个儿媳妇都过门几年了,现在还没一分地,3个孙子也没分,全家9口人就有5个没地!现在全靠边上点红柳碱滩种点东西了,你说这公平不公平!"不少人家人口增长了,但土地却未增加,他们当然不平。 --"咱们在这儿说再多也没用,想要土地的直接去找土地多的人家谈,说好价钱了和村里说一声什么事都没有了。"也有人提出了务实的法子。 这些围着开会的人是平城南村8队的村民,他们在商议调整土地。会议由当年春天被海选上来的村长张全高主持,不过一年后他即被免职,而调整土地成了他手上可以数得上的大事,列席会议的还有主管农业的副镇长董晓华和老调解员杜铭。"那三天黑夜里,都是要地的人家多,退地的人家少,而且要退就退次等地,也没人要。" 整整三个晚上的商议后,什么结果都没有,南村8队的人们埋怨着回家了。 南村8队开会的这个时候,全市1982年签订的19万份土地第一轮承包合同基本都已到期,正在加紧续签,延长第一轮15年的承包期为30年。不调整就赶不上这个机会了。 11月30日,平城镇又召开了各村支书和主要镇领导的专题会议。各村土地矛盾进一步展示了出来。 "我们村碱地多,好地少。是年年小调地,但困难太大。原来三(亩下等地)折一(亩好地),后来争论得没办法,现在一亩顶一亩,但也越来越不好调了。"李宝台村干部说。 "我们也是年年小调地(过世的、娶回来的和生下的),但有困难,一方面是承包能力很不一样,另一方面是地质变化大,人们投入差异大,不好换算。"保义村干部道。 还有平城北村、南村、马蹄营等几个人口大村都抱怨多年没调地了。赵家沟和郭堡两村的干部说1991年签订第二轮承包合同时调整过,但难度大。其余村干部则都表示同意年年小调整,也基本是这样做的,不过土地不均衡,有退地的户,也有要地的户,无法衔接,上、中、下等土地需求和供给也不对等,工作中难度非常大。 人多地少且商业位置优越的南村干部倒苦水说:"我们村近几年来就没调整过土地,退地的人就没有,各家户口底子我们也不清楚,调都没个依据。"不少村还直接要求镇政府发文件,规范小调整的政策,"应该考虑承包能力,计划生育是否超生,应规定土地是否允许转让及具体手续"。 村干部说完后,吕新虹镇长总结了土地分配中存在的六大问题:(1)退地不退好地;(2)人均占地不均;(3)重复落户;(4)没承包能力;(5)土地转包;(6)在校学生土地问题。吕镇长表示,"原则是大稳定小调整。个别调整,并借助这次签订合同书清理尾欠"。吕镇长心里明了其中的难度: 土地调整问题里,比如1/3的人想调,2/3的人就肯定不想调,因为大部分农民不能没土地,中央政策也是这样规定的,你还不能给强行调,如果你强行给调整了,那么2/3的人可能就要闹饥荒,但不调的话,那1/3需要地的人也要闹饥荒,所以调与不调都难啊! 人口变动是土地调整的直接动力,1980年,平城镇共有人家3 400户,人口1.3万人,而到1997年末,增长到4 100多户,1.6万人,20年内家庭户数和总人口分别增长了22%和20%。对比1997年和1990年平城9个村子的户数、人口数和人均土地的变化,人口和户数都呈现增长趋势,人均土地越来越紧张,而且分布很不均衡,差距扩大,特别是对困难户,1997年这9村中最多的人均面积约为3亩半,最少的仅2亩。 事实上,改革开放后人均土地就显出紧张,1981年土地下放时,平城镇领导便几次讨论如何应农民要求调整土地,当时大多数干部认为应每两年调整一次,重点调整容易调的中等地,以生产队为单位,不久又规定了5年调一次,这与后来的中央政策一致。不过,现实中的调整越发困难。 1997年11月底平城镇开过调地会后几天,12月5日出台了关于延长土地承包期的意见,并成立了土地延包领导小组。总体原则依然如吕新虹镇长说的"大稳定,小调整",延长承包30年。小调整细化了很多问题,如: 小村子以小组为单位调整土地,但只限那些人地矛盾大的户,不在所有户中进行;调地方案要经村民大会2/3以上的村民代表同意,并报县有关部门审批--针对平城南、北两个大而复杂的村而言,2/3的农民要求调地则必须调整;土地小调的间隔不少于5年,以调易于达成协议的中等地为主;调整后更改的土地承包合同和补充协议也需经过公证;小调中,退地的对象被规定为1997年10月1日前毕业生为干部的、死亡的、嫁出的和农转非户口迁出的人家;增地对象为1997年10月1日前嫁入本村且符合计划生育政策的,但只能在退地和机动地中进行分配。文件中还特别写明"凡拖欠税费的农户不能作为承包土地的对象"。 不过,镇政府的想法与几个月后传达的省市领导的指示却不完全一致,他们更重视稳定。比如明确了"不得以任何理由收回农民承包地",提倡"增人不增地,减人不减地",小调整也是只限于人地矛盾突出的地方,但需要报乡镇和县政府部门审批,"绝不能用行政命令的办法硬性规定全村范围内几年重新调整一次土地"。至于镇里规定小调整至少间隔5年,省市表示"承包期不足30年的要延长至30年"。当然也表示了土地承包费必须纳入"三提五统"和把"延包"与"减负"结合起来。事实上,省内农民延包的过程中,20%的村直接按原来合同延长承包,55%为小调,另有25%的大调。 但工作依然不好做,本来镇政府规定的1997年底完成的延包任务,到了1999年8月还有70户没签订合同,要么调地难度太大,要么打工未归。当年10月,镇开始排查土地权属纠纷,但表示对"镇解决不了的上交上级"。而大多数人都没有调整土地,仍旧按以前的合同再写了一遍。也有不少人说本来小村子可以年年调地,这下(三十年不变政策)把地"箍"死了。 日后土地的小调整还是时而出现,就连难办的大村--平城南村--2002年也进行了一次土地调整,村干部和村民开会商量决定:核准应退地人口及应分地人口;对原承包土地人均3.5亩以上的户,增加人口不补发土地;如本户没有增加人口,出嫁、死亡的人必须退出土地,每人2.5亩;出嫁转成市民户口的,本人不作退地处理,但孩子不补发土地;本村地为应退应分的原基数,本村(拥有在)外村的地1.5亩算做1亩。另外一些仍旧希望年年调的小村子想出变通办法来: 关于对杨光、刘生土地纠纷的处理意见 经乡政府、村民小组与杨光、刘生就土地纠纷一事研究,形成如下意见: 1、按照国家"三十年不变,五年一小调"的土地政策,杨光妻子的承包地应从1997年种到2001年,但由于在1997年村小组实行了一年一变的土地政策,从1998~2000年的承包地由刘生耕种。为了公平公正贯彻国家"五年一小调"政策,决定由杨光从2001年种到2004年,2005年退地。 2、以上意见必须严格执行,如出现违约,追究法律责任。 乡政府:张好仁;村小组:郝海;村民:杨光 2000年12月19日 有专家总结此时全国的农村有6种农地制度类型:(1)农户经营"大稳定、小调整",最为普遍。(2)山东平度县首创的两田制。(3)以机械化集体耕作为特点的苏南模式。(4)以贵州湄潭县为代表的"生不增、死不减"模式。(5)以浙南为代表的温州模式。土地租赁市场活跃。(6)以广东南海为代表的土地股份制。平城的情况显然属于第一种。 不管是平城还是全国其他农村,土地流转现象越来越多。不过,当初,土地下放时虽是按人分地,但很多并不成片,南村农民何二点的地最为极端--他家那20亩地大部分竟然分布在本村四周20块不搭界的地块上,有几块还在十里外的亘口村,别说机械化,就是跑都跑不过来。渐渐地他没办法了,90年代初,本村边的这些地都外包了出去,自己跑到亘口村包了一大片别人的地,和自己原来在那的就连在一起了。类似情况不是个别,依靠土地大调整几乎没有希望。 市农业局负责人这时说,要建立完善土地流转机制,农村集体土地流转,以口头形式发生的转让、转包等形式的土地流转必须签订书面合同,但严禁利用土地抵债。 镇资料显示,1997年这轮土地承包中,最后95%的农户签订了合同,但并不清楚调整土地的比例。直到10年后,平城南村调地的难题--根本上是所有权和使用权的归属问题--依然在中国很多农村不断考问着政府和农民。研究者们对土地承包期限与农民投资激励作了很多研究。不过现实村庄内的故事可能更为复杂,除了与各家人口变迁和投入不同等个人因素有关,至少对平城镇而言,土地难调的背后还有"大亩"、"航测"、人为增地和税费增加等问题--而这些已是乡村关系的体现了。(摘自第十三章《重重复叠叠》)