2000年之后大约8年的调研让我们越来越体味到,改革开放三十年间,财政税收体制是平城社会变迁的关键“推手”之一。 “文革”后期至1984年本地公社体制瓦解,基层财政不分你我,为统收统支。表面上看似乎公社权力有限,但由众多社队企业提供的“小财政”,却大大支撑着平城内部的运转,特别是支撑着大小队干部报酬。此时,农民不断“外流”做小买卖,吃返销粮的队越来越多,公社背上了沉重的经济负担。此后在农民的推动下,公社干部不得不默许了土地经营权同时一步步下放。包产到户水到渠成。 80年代中后期,各级政府分灶吃饭渐行。平城曾经辉煌的小煤窑等企业衰落了,上级又下放了水利、教育等公共责任和开支,干部们不得不向集资并向市场求助。 其实,90年代对乡村影响最大的事件莫过于分税制改革,它在解决已有中央、地方财政矛盾、推进市场经济体制形成的同时,也给平城带来了一定的财政冲击,零散税越来越被大家看重了,甚至开始出现从别的地区付费引税(买税)的情况。这可以看作是一种乡间私下的税收流动。 付费引税(即买税,基本所指一样,本书不区分使用)即把按纳税原则应该归入别的行政区域的税款,通过支付好处费、“财政返还”等形式“引入”本地,以增长财力。这样的好处费一般由政府财政支付,因此表面上税收的增加未必代表着真实财力的等同增长。从已有资料看,它从90年代中期出现、增长,到新世纪后逐渐减少,发生于个别乡镇。 2007年,国家税务总局税收与税源问题研究课题组出版了《区域税收转移调查》一书,其重点调研分析了由于企业生产、经营场所横跨两个以上区域,总分支机构分布于多个区域,区域横向税务分配不尽合理等情况所造成的“区域税收与税源北离”问题。 该书重点指出,分税制划分了中央和地方政府(主要是省级人民政府)的事权和财权,规范了中央和地方政府的纵向税收分配,取得了巨大成就,“但现行分税制对地方政府之间如何行使税权,合理划分税收收益并未涉及。而作为财权的主要组成部分,税权(税收收入归属权)成为地方政府争夺的焦点。实践中,跨地区横向税收分配不仅省级政府之间存在,省以下政府之间也普遍存在”,而引税和买税卖税就是其中非规范的一种形式。 让我们对买税有了深刻体会的是多次调研经历,一些地方雨天道路泥泞不堪、水利失修、买卖稀少也没什么企业,年轻人多已进城打工,但乡镇政府每年却有着几百万甚至更高的财政收入!显然这些无法简单用领导不愿提供公共服务来解释,我们看到的只是一个付费引税多年,乡村负债增多的景象。 在经历了若干年后,引税竟然从当初不为人注意的“非制度”税收增长方式演变为将乡镇职能、财力和内在凝聚力掏空的途径,我们将它作为20世纪90年代至新世纪初叙述的一个切入点。新华社刊发的多篇相关报道也给我们提供了丰富的参考。 2000年之后,在国家的大力治理和一系列法规落实完善之后,借着新一轮经济增长周期,乡间原来的引税情况越来越少了,平城也是如此,大家开始更重视如何引资了。不过这亦与中国经济增长方式的矛盾与转型密切相关。 平城属兴远县,位于黄土高原边缘,成于清,盛于民国,为百里内的商贸中心。当地属平原,大多庄稼一年可以浇两次水,这里冬寒夏热,旱涝不定,改革开放前以糜黍、莜麦和土豆等为主,之后小麦、玉米、胡麻、葵花等作物增长很快。本镇人口在13万上下,主街和多数村庄在80年代后都出现了买卖门市,那是农民大多数生活品的供应者。多年来,农民家庭人口平均保持在三四个人,从祖辈来源、文化传统和耕作方式等方面看,这里都保留着明显的华北特点。 定论不少,但迷雾仍多。真实的历史在哪里?我们从与一位位农民干部面对面的口述访谈开始。 几年中,我们陆续访问了两百余位当地人,有农民、乡村干部、买卖人和企业管理者、职工等等,有的采访过一次,有的则多达数次。想准确深入了解一个人的真实想法和事实从来都不容易,人们往往因种种原因而按自己的意图叙述事实,所以比较核实与追踪访谈不可缺少。 很多时候,被访的农民把饺子和面条端来,我们一起在大炕上吃、在大炕上睡。有一次,在周边一地采访,很晚才完成,只好到一家农民小旅馆过夜,一晚3元。当农民把我们领到“卧室”时,我们发现门窗和天花板都只是用木板钉起来的,北方12月的寒风自由穿梭,内外同此凉热,主人拿来几床被子,我们生起炉火,却发现烟囱坏了,因担心中毒,只好烧一阵火开一阵门,寒气依然。 在访问一位退休的镇干部时,他偶然说起农村家里有十几本过去的工作日记,不过也许已被亲戚当废纸卖了。我们抱着一点点希望赶回平城,在柜子底发现了大大小小的日记本,如获至宝。它不但准确,而且可以成为一条重要的研究线索。我们还找到一位过日子非常仔细的老人,他几乎记下了家里的每笔收支,曾为老师的他收入较稳定,20世纪90年代中后期,周围缺乏现金的农民不少向他借钱,通过账本我们可以清楚地发现这些活生生的乡村关系。 我们还费了不少工夫查阅本镇“文革”后期至今的档案和文件,包括众多的会议记录、报表、本级或上级发文,还有一些调研报告等。在市图书馆内,我们翻阅了30年间本地几乎所有的相关资料,大大丰富了我们对平城和过往时代的认识。 这些第一手的访谈、日记、账本和档案开阔了研究视野,我们尽量不带先见或理论去反复研读这些资料,有的再找出线索进一步访问。访问不断增多,问题也随之积累,而回答这些问题的最好方式也许就是继续核实和记录。 于是,我们不单以时间顺序描述着人们经历的不同阶段的环境,更重点展示了农民和干部们如何面对这些外部和内部问题并采取行动,特别是乡镇作为最基层一级政权在上下层级间的起起伏伏。30年间,这些阶层的关联有很多种,流动的财税和市场是两个核心纽带。 两大纽带有时互为因果,有时互相排斥,更多的时候藕断了丝还互相影响,而引税也是其中一种表现,只不过是扭曲的。在整体经济社会历史的视野中对市场与财税关系进行再审视,我们发现了越来越多潜在的历史图景。 比如传统研究认为农民多为被动接受者,但“文革”之后和90年代末的平城历史告诉我们,农民虽然分散,但绝不是任人摆弄的木偶,很多时候,他们创造了大量隐秘和半公开的方式表达意愿。类似的,乡镇引资、引税也可以被视为一种对既有政策的“自我解释和行动”。又如,对90年代末期乡村矛盾加剧的原因人们众说纷纭,不少人把它归结于乡村干部腐败和财务混乱,不过平城历史再次顽强地告诉我们,乡村矛盾,如财政资金和私人高利贷的混合 “抵顶”、农民尾欠高涨,甚至一些所谓村民选举中的冲突等等,都与公共产品供给危机和乡镇干部的无所适从深深相关,那些把种种乡土问题归结到个人腐败的看法过于简单了。 随着研究时间的推移,我们发现核心问题在“上移”。对各级基层政府的研究越来越成为解开农村问题不可回避的途径:如果说“文革”后期必须观察到乡村“双层交易”和作业组对土地到户的推动作用,如果说80年代需要结合公共事业自筹资金的增长来理解农村现实,那么,到了90年代,解释农村、农民的众多问题就必然要涉及乡村行政行为和职能。而进入2000年后,新一轮经济增长、税费改革和取消农业税都令县乡关系发生了新的重大变化,对县乡的研究成为必须。 有关改革开放至今关于乡镇或基层政权特征的研究已有很多,不乏真知灼见,如租金榨取者、代理型政权经营者、谋利型政权经营者、汲取型政权和悬浮型政权等。不过对这30年的整体变迁来说,解释力还有不足(详见书末结语)。 以乡镇为基本研究单位是个大挑战但也是必须的,其一,“小乡镇,大国家”。乡镇是中国最基层的政府,很多发展中的利弊都可以从这个层面上找到,要研究隐蔽的财税制度,甚至宏观经济增长方式都不可小看基层;其二,已有的相关著作以村庄或县级为单元,但记录一个乡镇这30年当代史的专著还很少;其三,中国传统是当代人不治当代史,有关乡村的书籍中,或为政策研究,或为横断面记录,多是观点多于事实。 财税和市场体现着这30年乡村变迁中各方丰富的关联,这些关联变迁构成了本书的主要内容。 1976~ 1988年为第一篇。平城大致经历了“文革”前的严厉管制、70年代末的懈怠应付和80年代土地下放与市场重开后的幸福蜜月。公共服务提供责任意外地打断了踌躇满志的阶段,自筹号角吹响,此时市场价格和粮食征收体制矛盾下的行政新动员也再次起用了。 1989~ 1995年为第二篇。80年代的财政分灶吃饭与农民市场交易的扩大都隆隆地推动着区域间大工业和原料的竞争。随着治理整顿和经济再次红火,缺少资金技术的乡村开始了第一轮招商引资,平城两个砖窑纠纷不断,乡镇期盼的承包费更是少得可怜。同时,农村税费、物价不断增长,村庄矛盾复杂化,县乡推动的达小康运动起伏不定。1994年分税制改革力图解决原有经济增长、财政分配方式的缺陷,不过基层财政自给接力赛越跑越快了,买税等非制度行为在基层初露端倪。 1996~ 1999年为第三篇。1996年,平城求“财政自给”大建市场的努力很快就被买卖人的“不合作”消解了,而此时县内部竟然出现了“一个政府,两个税收任务”的“怪事”。在宏观经济走向低潮时,面对日益复杂的乡村土地、资金混用等矛盾,平城干部有些不知所措。分散税源对乡村的意义增大,拉税引税开始成为买卖。 第四篇我们通过大量公开资料尽力还原20世纪90年代末至新世纪初各地暗自买税的分布、规模和特点。这些拉税战以建筑和运输营业税为多,也加剧了要素流动的“盆地效应”和发展不平衡。 2000~ 2006年为第五篇。一条线索是基于土地的税费改革、取消农业税和粮食直补等政策开出一片片新天地,但农民和买卖人亦有更大分化,新老问题同时出现;另一条线索是县域内经历过最艰难的发展阶段后,伴着新一轮宏观经济周期,对农希望养殖优先,对工希望项目兴县,并以众多新的县乡财政制度和领导承包制为保障。平城等乡镇的责任更大了,它几乎成为兴远县的一个得力部门,为重工业经济增长添油加火,但自身也因引税垫税等债务累累、公共服务缺失。 新世纪,合并乡镇、大规模治理、宏观经济向好和税收属地原则强化,都让引税、买税越来越少,但经济结构和深层矛盾仍未完全解决。 如果把中国改革开放30年的变迁用“流动”二字来概括,那么劳动力、资本、财力和技术等更多地向经济发达的东部或城市集中则是不争的事实,同时在财政转移支付等制度并不健全、城乡和地区间财力均等性不高的时候,农村和中西部承担着过多的发展成本。而买税可以看做在这样非均衡状况下的一种税收非制度性反向“流动”。 虽然从改革开放前的中央集中分配,到80年代的按隶属关系划分收入,以及分税制后的以属地原则为主征管有了巨大变化,但国家财政对企业产权的侵蚀仍旧存在,流动不易。 从根本上看,地区发展的衡量、考核及相互竞争主要还是使用产值和财政收入指标,而现行税制继承了传统的间接税为主、生产环节为主、属地原则为主的模式,客观上强化了追求经济增长速度,特别是高投资的工业生产增长速度。由此形成的政府、企业在国民收入分配中的占比大大高于居民,政府建设支出居高不下,这些都加剧了中国经济的不平衡和扭曲。 《区域税收转移调查》一书明确指出,区域税收与税源背离,直接原因是横向税收分配不尽合理。当务之急,应补充完善分税制财政管理体制,制定横向区域政府间税收分配办法,即省际之间税收协定。 30年间,市场的不确定性、财政关系的不确定性和行政体制的不确定性深刻影响和改变着乡村,乡镇政权也竭力以自己的不确定(或非制度)行为更好地适应这样的状态,但这并非易事。 本书大体按时间顺序叙述事实,除了力图避免当下过多的以论代史、只论无史,甚至事实成为各种理论“试验田”的倾向外,更在于希望展示历史真实的变迁和复杂关系。故而,其中也就没有太多一目了然的“标准答案”。 我们反复考虑,最终选择了最笨的研究和写作办法,即先抛开财税主题,把所有资料,包括采访录音的整理文字,都按时间及专题依次排列,这几千万字的一手资料就构成了平城经济社会史的主体。研读这些一手资料太重要了,但也很难:大量内容分散于各处,事件关联多不被提及。这时最原始的剪刀糨糊功就派上了用场,很多个日子,我的地板上布满各类剪贴资料,还得编写索引目录。大量费时费力的原始工作总让人心灰意冷,但只要深入平城起伏变迁的历史,又是那么令人激动。每至此时,心中暗念:爬行有时是最快的前进。 初始阶段,我们很注意当代农村的研究成果,后来事实的挖掘推动我们更多地涉及史学、社会学、经济学等领域。如为了研究最后几章县乡关系的内容,就必须比较查看行政学、清代和民国地方政府历史、国外地方政府、管理学和组织学的论著。一些地方刊物上基层人士写的“豆腐块”文章还给我们提供了贴近真实的重要参考。 史学方法上需要特别感谢瞿同祖先生的《清代地方政府》、汪荣祖先生的《史学九章》和萧公权先生的《问学谏往录》,萧先生写道: 美国一般学者研究中国历史或文化,往往首先设立“假定”,然后搜集资料来“证明”所设的假定。我不敢,也不能采用这种研究方法。我认为不曾认真研究过乡村生活而先设立任何假设是一个不很妥当的办法。我觉得30年前,我在学生时代写毕业论文的一套方法还有用处:“放眼看书”,认清对象,提出假设,“小心求证”。但现在因为适应实际需要,我对此加以修改——“放眼看书”辅以“小心抉择”。这一步工作做得相当充分了,不必去大胆假设,假设自然会在胸中出现,不必去小心求证,证据事先已在眼前罗列。 萧先生所说的“放眼看书”,对于我们则是“上穷碧落下黄泉,动手动脚找资料”的事实寻找过程,一手资料的挖掘乃书写历史的基石。在写作方面,塔奇曼面对事实的挣扎和奋力给我们带来了宝贵的经验。 不过,别人的指引再好也是方向上的,平城的历史则需我们去寻找、研究和解释。记得一位历史学家说过,只有你开始写了,你才能知道自己缺少什么。比如90年代初平城供销社两次“倒塌”,干部和农民异口同声说这是因为很多私人买卖挤垮了供销社,但我们还发现,此时区域大型批发市场的快速成长和众多农民的参与从深层次上推动了供销企业的承包。当我把这一结论告诉曾经的供销社职工时,他们说,确实是这样啊!我们怎么没想到呢! 本书是一本以财税为核心视角的区域社会经济史,但我们不仅在意财税和政府的作用,更在意历史变迁中的复杂性和深层性关联。 我们着眼于事实,但并不等同于要按照所谓“大事件”,甚至是政治事件(如乡镇政府机构的变迁或领导变化)叙述,历史绝不仅仅囿于此。读者会发现很多不具所谓冲突性的内容,有的是微小的日常行为,有的是潜在的结构变化,我们希望给予历史本身更多的空间和理解,这也可能更接近历史的本色。 我们不知多少次问自己,这本书何时能写完,它究竟有没有意义?到现在,8年过去了。8年于历史可谓弹指一瞬,而对一项研究而言却不为短。可以说,这个“工作”已经成为我们了解更多历史关联的一种途径,也是这些年生活的一部分,冷暖自知。所有这些微薄的工作最终只是希望对认识中国当代社会以及我们自身有所裨益。 2008年3月18日,温家宝总理在十一届全国人大一次会议举办的记者招待会上主动提及“公共财政”问题,他的话掷地有声: 我想讲一个公共财政的问题,这是很少涉及的问题。我们要推进财政体制改革,使公共财政更好地进行结构调整和促进经济发展方式的转变,更好地改善民生和改善生态环境。 其实,一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它,会从中看到不仅是经济的发展,而且是社会的结构和公平正义的程度。在今后5年,我们要下决心推进财政体制改革,让人民的钱更好地为人民谋利益。 “人如其父,更如其时代。”怀揣着“他乡之税”这个通行证,请进入我们共同的、仍旧散发着温暖气息的这30年。