在位者表现路线为国民提供了另一条可供选择的路径,用来监督政府的行为以及嘉赏或者惩罚那些对它的行为负责的人。在位者表现路线要求选民首先评价社会现状,决定这些现状是何等地可接受,进而因为他们认为对事务的现状具有促成作用的行为而嘉赏或者惩罚议员。在结构上,该路线非常接近政党表现模型。惟一的差别在于,国民让议员对他们自己的个人行为负责,而不是对他们所从属的执政党负责。 然而,这种关注点的转移带来了何等巨大的差异!对于国民来说,在并不确切知晓执政党是如何促成现状的情况下,让执政党对这些现状负责是非常合乎情理的。政党应当作为一个团队行动,因此,如果结果令人不悦,派出一个新团队则是有道理的。然而,如果没有政党,这种形式的责任几乎无意义。在毫不知晓他或者她是如何促成事务的现状的情况下,少有国民可能去惩罚他们自己的议员。毕竟,在位者可能是一位聪明且杰出的骑士,他正在与一群不称职且不负责任的议员战斗。纵使这不是事实,每位议员只是535位当选议员中的一员,他们一起共担对政策结果的责任。 然而,当目标是个体议员时,国民必须对决策过程有所知晓。每一位选民的疑虑是,打算再次参选的议员是否在某种程度上对事务的现状负有责任。某项与这个有几分像的评价可能会出现。国民会注意到,某些对他来说很重要的条件,要么正在恶化,要么正在改进。他会搜寻政府责任,拷问联邦政府对现状的改变起到了何等的作用。然后,他会搜寻他自己的议员对政府行为所起的作用。最后嘉赏或者惩罚他的议员。此处的责任是针对某个人的议员(one’srepresentative)的特定作为或者不作为的,而不是仅仅针对与掌权政党的关联性。 虽然在位者表现路线情况下的信息需求要远远大于政党表现路线下的信息需求,但是它们依然在很多国民的能力范围内。在适当的条件下,很容易想见,几乎任何国民都获得了必要的信息并且作出了适当的回应。例如,试想一下,当一位挣扎的单身母亲发现他的三个孩子不再有资格获得学校午餐补助时,她可能会做出何种反应,在知晓自己的财政状况并没有发生重大变化的情况下,她将可能因为置于她身上的更多的负担而准备责备他人。学校官员将通过告知是国会投票同意提高资格标准而迅速转移批评。有人--也许是有进取心的新闻记者、PTA(家长教师联谊会)领导,或者是一位潜在的挑战者--将详查来自地方的议员的投票记录以发现她是否支持变革(change)。如果他确实支持变革,其他人将帮助散播该信息,直到我们那正在挣扎的单身母亲和其他像她那样的人知道应该责备谁。从短期看来,她对在位者更不友好(lesskindly),并且也许非常敌对。随着时间的推移,她可能忘记她得出负面看法的原因,但是看法可能独立于原因而继续存在。作为替代的是,该议题可能在竞选运动本身中被提出来,并且因此更直接地进入她的投票算计(votingcalculus)。 国民是如何频繁地应用诸如在位者表现路线之类的东西,则不得而知。据我所知,并没有研究成果对政策结果与议员选举胜差之间的关系进行系统研究。然而存在旁证(circumstantialevidence)证明,少数国会领袖已经因为那些可追溯至他们自己的行为的后果而受到惩罚。参议员沃伦·马格纽森(WarrenMagnuson,D.,Wash.)在1980年棋逢对手,当年他的反对者,斯莱德·戈顿(SladeGorton),指控他对通货膨胀负有个人责任,因为他在担任参议院拨款委员会(SenateAppropriationsCommittee)主席时支持了过于膨胀的消费法案(bloatedspendingbills)。戈顿以54%对46%击败了马格纽森。在众议员阿尔·乌尔姆(AlUllman,D.,Ore.)支持了将增值税作为解决联邦赤字的方案后,他遭遇了相似的晦运。或许假如乌尔姆只是一位普通的国会议员,他的选民将原谅他的过失;但是,作为众议院筹款委员会(HouseWaysAndMeansCommittee)的主席,他被认为处于一个特别有利的位置去开征这样一个税种。在1980年主要基于这个因素,一位同一选区的民主党人几乎击败了他;后来,一位共和党人在大选中给予了致命一击。在他的挑战者利用了消费者拆分美国电话电报公司(AT&T;)受挫之后,众议员蒂莫西·沃斯(TimothyWirth,D.,Colo.)看着他的得票胜差(winningmargin)从1982年的62%滑到了1984年的53%。作为能源和商务委员会通讯小组委员会(theTelecommunicationsSubcommitteeoftheEnergyandCommerceCommittee)主席,沃斯是在电话行业开展竞争的最主要的支持者之一。很明显,很多他的选民对解除管制的后果并不满意。 纵使很容易找到这样的例子,即国民看上去利用了诸如在位者表现路线之类的东西,其被利用的确切频率并不重要。我的目的在于向人们展示,议员对这种形式的向后看投票(retrospectivevoting)的惧怕是如何影响到他们在华盛顿的行为的,而不是去确证他们如何频繁地误算国民的偏好或者潜在偏好,也不是去确证他们的误算是如何频繁地导致选举胜差的减少。有意义的是,议员是如何频繁地停下来算计他们在国会的行为是否可能刺激国民在选举投票时去嘉赏或者惩罚他们。为完成该任务,我们首先需要对在位者表现路线的运作条件有一个更为充分的了解。 在位者表现路线要求国民对联接政策工具和政策结果的因果链有一定的了解,并且对决策过程本身有一定的了解。国民往往首先会注意到某个条件要么会使事情变得更糟,要么会使事情变得更好。对联接政策工具与政策结果的因果链的了解,使她能够去搜寻可能导致或者影响该条件的某个政府行为。在确认了涉嫌的政府原因之后,她会仔细搜寻一遍决策记录,以决定它自己的议员对该政府行为是否起过作用。 如果国民能够似有道理地将观察到的结果首先追溯到某个政府行为,并且进而追溯到某位议员的个人作用(individualcontribution),我称该结果为可追溯的(traceable)(见图3.1)。我认为可追溯性要求存在三个条件:可感知的结果,可识别的政府行为,以及某位议员的显著作用。如果所有三个条件都具备,国民利用在位者表现路线的前景就好。哪怕是缺少可追溯性条件中的一个,这种形式的向后看投票会变得实际不可能。 可感知的结果(perceptibleeffects)是指国民独自注意到的状况,这些状况要么激发人们去寻求解释,要么引起人们注意他人提出的解释。可感知的结果包括10%的通货膨胀、失去工作、缴纳新税、或者学生贷款被终止。不可感知的结果(imperceptibleeffects)包括多花一分钱购买牛奶、空气质量的微小变化、或者某个新的安全性能而导致的汽车价格的小幅上扬。很多不可感知的结果可以累加从而相当于一个非常大的结果,但是只要这些结果是以小件(smallpackages)出现,他们就往往依然不可感知。例如,政府对农业的管制据说轻微地抬高了我们每天食用的所有东西的价格;然而我们是以一次只多花几分钱的方式偿付了这些成本,并且因此从来不会注意到它们。可感知的结果成为向后看投票这种形式的诱因,因为它们激活了整个搜寻过程(searchprocess)。 可识别的政府行为(identifiablegovernmentalactions)是指国民认为导致了可感知结果的那些特定的行为。这些行为既包括国会制定的法律,也包括总统、官僚或者司法决定。政府行为与政策结果之间的因果关系必须是似有道理的,而不必如事实般确凿。可追溯性取决于人们认为是什么导致了那些结果,而不取决于实际上是什么力量导致了它们。可识别的政府行为必须是特定的决定--通过或者否决某项法案、增加或者取消某项修正案、资助或者终止某项计划。那些从来没有进入国会议程的事项以及那些从来没有明确地被否决(非决定(nondecisions))的事项经不起这个标准的检验。那些由多个政府决定引起的结果也经不起这个标准的检验。例如,总体经济状况,通常不可能被追溯到任何单一的政府行为,因为诸如通货膨胀以及失业是很多不同行为的产物。 显著的个人作用(visibleindividualcontributions)是指某位议员所做的用以促进或者阻止某个可识别的政府行为的那些特定的行为。唱名投票是最常见的、显著、并且不含糊的作用类型(typeofcontribution)。政策能动主义的所有形式也属于这个类别,尽管能动主义并不像唱名投票那样存在简单易懂的指针(indicator)。调查的是单个议员已经做了什么,而不仅仅是国会已经完成了什么。如果国会以口头表决的方式通过了某项修正案,那么个人的作用就是看不见的。如果国会将广泛的权力授予行政机构、总统、或者法院,决定可能还可识别,但是议员的个人作用仍然是看不见的。 在位者表现路线取决于所有三个条件的具备。没有可感知的结果,就没有什么东西能够激活搜寻过程。缺乏可识别的政府行为,就没有什么东西可以提示政府是否有过错,并且这样的话,也没有什么东西可以提示国会是促成了这些结果还是曾努力阻止它们。没有可识别的个人作用,人们不可能知晓某个特定议员是应该被褒扬还是应该受到责备。 我们不必想象每位国民在当地图书馆呆上数小时以试图为各种各样的政策结果建构可追溯性链条(traceabilitychains)。显然,这种观点与我们对激励国民去获取有关公众事务的信息的动机所了解的一切是完全矛盾的。幸运的是,并不需要详尽的搜寻程序,因为其他很多人会热衷于做研究并且与国民分享他们的研究结果。 或许挑战者是这个游戏中最为勤勉的玩家。很少挑战者不去详审在位者的记录以寻找确凿证据(smokinggun)。然后,他们利用他们新发现的证据去说服国民,他们的现任议员是如何差劲地为他们的利益服务。那些对当地钢铁厂的倒闭感到忐忑不安的国民知道,他们的议员反对规定国产汽车比例的立法,而这一立法本可以挽救它(指前述钢铁厂--译者注)。那些必须为社会保险(SocialSecurity)收入纳税的退休者发现,他们的国会议员是该议案的最主要的支持者。看着谷物价格暴跌的农民被人们提醒,在苏联入侵阿富汗之后,他们的议员是第一个迫使卡特总统对谷物出口施加禁运的人。 其他人也玩这个游戏。因某个特定政府政策而遭受不利的那些集团,有助于散播关于在位者是如何造成他们的困境的流言。同样,那些收获了颇丰厚的集团性或者地区性收益的人们,可能会努力确保所有的收益者都知道谁该得到嘉赏。更客观的当事者,比如媒体,常常帮助国民发现议员行为、政府行为和政策结果之间的关系。它们要么在政策通过之时,要么在竞选过程中这么做。例如,很多报纸喜欢解释它们的政治倾向(politicalendorsements),因此它们会罗列在位者应负责任的所有极好的或者可怖的状况。 在位者不会懒散地袖手旁观,等待斧头落地。他们努力从正面的结果中获取声誉,并且将他们在华盛顿的行为与后方家乡不利状况之间的可疑关系解释过去(explainaway)。 可追溯性并非对于所有类型的政策结果都同样可能。总的来说,与追溯后序列结果相比,国民能够更容易地追溯前序列结果至起初的政府原因。试想一下美国农民是多么容易将他们自己的财政状况与有关价格补贴、谷物禁运、以及灾难救助的政府行为相联系。这种联系是清晰的、直接的、并且是简单的。政府采取了行动,同时农民完全可预测地要么发达起来要么遭受不利。将这种情况与住宅建筑工人进行比较。他们的命运同样受到政府政策的影响,但是以一种更长的且更简洁的因果链方式发生。该因果链从各种各样构成货币和财政政策的政府行为开始,到总的通货膨胀率、到利息率、到家庭购买住宅的能力、到遍布的住宅建筑工人的命运。住宅建筑工人知道政府行为影响他们的福祉,但是他们中很少能够将他们的命运追溯至任何可识别的政府行为。 问题并不仅仅在于一个后序列结果。对于由众多复杂的政府行为导致的任何结果来说,可追溯性几乎不可能。总的通货膨胀率、失业率、犯罪率、以及诸如此类,都是成千上万的政府(和非政府)行为的结果。无论国民因这些状况的恶化而希望多么严厉地惩罚他们的议员,缺乏单一的、可识别的原因是如此做的一大障碍。有人可能试图通过集中关注对有关行为的一连串的投票(stringofvotes)来克服这个障碍。例如,那些认为过多的政府开支是经济停滞的根源所在的人,会简单地计算出某位议员投票要求增加开支的频率是多少。否则他们可能集中关注某个可能会带来较大的结果的单个行为--例如,总统的经济复苏计划。 国民在遭受了可感知的成本时,与收获同等量的收益相比,远为更有可能寻求可追溯性之链条(traceabilitychains)。部分原因在于成本比收益带来更强烈的偏好(见本书第二章)。此外,成本会鼓动人们搜出某个人以责备之,而收益通常在人们并不同等努力地去发现谁应受嘉赏的情况下被人们享用。然而,巨大且可感知的成本是刺激选民以在位者表现路线进行投票的主要诱因。 最后,向后看投票对于可追溯至政府行为的那些结果来说作用甚佳,但对于那些由不作为(inaction)造成的结果来说则很少起作用。分解出个体对国会行为的促成作用是相对简单的,尤其是因为投票记录是贯穿国会行为过程的准则。另一方面,不作为留下了寥寥无几的痕迹。例如,人们可以因缺乏全国性健康保险而责备谁呢?小组委员会从来没有提出议案,因此,没有议员曾经投票支持或者反对过它。不作为只有在国会明确决定什么也不作时,比如说否决某个法案、计划或者修正案时,才是可追溯的。惟一的例外牵涉到国会领袖,他们,非常像总统一样,处在一个比普通议员更好的地位去采取行动。如果国会从来没有就税制改革、全国性健康保险、或者进口配额采取行动,筹款委员会(WaysandMeansCommittee)主席不能自称不可责备,除非记录清楚地表明他在明显寡不敌众的情况下进行过激烈的争斗。
美国国会行动的逻辑——在位者表现路线
书名: 美国国会行动的逻辑
作者: [美] R·道格拉斯·阿诺德
出版社: 上海三联书店
译者: 邓友平
出版年: 2010-02
页数: 336
定价: 35.00
装帧: 平装
丛书: 上海三联法学文库
ISBN: 9787542631657