国民的政策偏好在一定意义上取决于他们认为世界是如何运转的。那些认为社会救济支出会鼓励贫穷母亲生更多孩子的国民,对增加这些支出持怀疑态度。那些认为自由贸易政策加剧失业的国民,与那些认为自由贸易会带来就业净增长的国民相比,更少可能支持自由贸易立法。那些认为薪水过低不能吸引有才华的教师导致美国的中等教育质量正在下降的国民,与那些认为问题出自拙劣的管理、课程的变化无常、或者过多的联邦控制的国民相比,更有可能支持增加对教育的投入。 政策讨论的大部分是关于因果的争论,而且无论争论是出现在晚间新闻上、全美国的客厅内、学院大厅内、或者国会大厅内,情况均是如此。人们不会在完全不知是什么导致某个问题的情况下处理该问题,或者人们不会在未考虑每个可选解决方案将设法带来的预期结果的情况下从可选解决方案中做出选择。人们不会忽视这样一种可能性,即某个问题的最佳解决方案可能使其他几个问题恶化。 有关因果的争论有两种类型。向前看评价(Prospectiveevaluation)涉及到预估如果政府采纳和实施某个特定计划,什么结果将会相伴而生。个人、公司以及待处理的行为将会如何变化?某个政策达到其预期目的的可能性有多大?可能会出现什么样的意外结果?充分实施该计划的成本有多大?向后看评价(Retrospectiveevaluation)的分析方向正好相反;这里目标是发现已知问题的原因、条件或者事件。政府政策如何导致了近期通货膨胀的加剧?政府本可以做什么来预先防止这些加剧?在何种程度上这些加剧超出了政府的控制能力? 每当国会审议某个新计划时,向前看评价被当做一个过程来完成。支持者被期望去证明选定的政策工具(手段)将如何产生预期结果(目的),以及它们如何能够以合理的成本和几乎不具有不良(undesirable)副作用而得到实现。至少,支持者需要一个有关某个计划如何将特定投入转变成更多优良产出的有力解说(goodstory)。反对者可能从几个方面进行抨击。他们可能试图通过证明政策工具不可能产生预期结果、论证成功的概率很低、或者提出一个同类的、承诺通过某个其他路径将取得同样结果的计划来使得提议的因果链变得不可置信。或者,他们可能承认提议的计划将带来预期结果,但是提出它也可能带来一系列不良副作用或者它可能带来的成本将大于它可能产生的收益作为反对的理由。 一项政策工具要带来预期结果必须有中间步骤,不同政策议案在中间步骤的数量上互不相同。一些政策在政策采纳和结果的实现之间并没有任何的中间步骤。这些我称之为单过程政策(Single-stagepolicies)。给予总统遗孀养老金的议案就是一个例子。一旦国会通过一项法律给予该养老金,穷困潦倒的总统遗孀问题则消失殆尽。同样,如果人们认为已婚夫妇的税负过重,人们仅仅需要说服国会修订税法。在采取工具和达到目的之间没有任何的中间阶段。 大多数政策包含一系列中间步骤,这些步骤一定发生在预期结果实现之前。这些政策我称之为多过程政策(Multi-stagepolicies)。例如,一些人认为缓慢的经济增长和低生产率可以追根溯源到美国的教育状况并从而认为增加联邦资助是解决之道。该论证预想了一系列阶段:联邦对地方行政区的资助将增加教育的总支出、这些增加将有助于提升教师的薪水、更好的待遇将吸引更好的教师、更好的教师将培养更好的学生、这些学生将长大成人并且成为更富创造力和生产力的工作者,以及提高的生产率将带来更快的经济发展。 我也应该谈一下多过程政策的结果序列(order),即指应该发生某个结果的那个阶段。如刚才举的那个例子,教育预算的增加是第一序列(first-order)的结果,更高的教师薪水是第二序列的结果,而更大的经济发展则是第六序列的结果。更通常地说,我应该谈一下前序列结果(early-ordereffects)和后序列结果(later-ordereffects),意思分别是指靠近某个提议的因果链的开始阶段的那些结果和靠近末尾阶段的那些结果。大多数计划带来前序列结果要远比带来后序列结果来得更为确定。前序列结果也是在距现在更近得多的时候出现,而很多后序列结果可能被推迟到很远的未来。将更多的钱注入到地方学校的预算在短期内肯定会带来较高的教师薪水,而无论与更好的教育、提高的生产率、或者长期的经济发展的最终联系是多么成问题。越远期的结果,其可能性越低,因为在一个很长的因果链上有太多的地方会出错。想象一下,例如,对一个六阶段政策(six-stagepolicy)的所有相邻的阶段来说,一个阶段带来下一个阶段的概率是稳固的0.80。那么,该政策工具实现预期的第六序列的结果的概率只有0.26。 对于较短的因果链来说,向后看评价不会根本不同于向前看评价。人们很容易预计10%的附加税将会如何影响人们的税后工资,人们也同样容易注意到一个人的工资下降了,并从而断定原因在于国会批准了10%的附加税。但是,当因果链很长时,向后看评价就确实变得不可能了。暂时想象一下,挑战者号(Challenger)航天飞机发生爆炸的最终诱因是国会对NASA预算的吝啬,这迫使该机构逐渐减少了对质量控制的资金投入。除了能够全面接触内部程序的专家行手(dedicatedexpert)外,很难想象其他任何人会将该单项因素确定为原因,因为存在太多的中间步骤和太多的其他诱因。 在对世界是如何运作的认识上以及在预测特定政策干预会带来的后果的能力上,人们千差万别。这里我对政策过程中的三类参加者做了区分:专家、通家(generalists),以及普通国民。专家是指那些将调查研究因果链当作他们工作的一部分的专业人士(例如,自然科学家和社会科学家)。大多数专家精于政策世界的一些小片领域:调查研究通货膨胀的原因、探究氮氟化合物与臭氧消耗之间的关系、分析种族隔离的学校与教育程度之间的联系、调查研究航空管制对旅行成本的影响、或者探究吸烟与健康之间的关系。结果,大多数专家开始认为(政策领域)这个世界(或者至少他们的那片领域)是一个复杂的系统,并且只有最精心设计的(政策)干预方能将之转到预期方向上来。他们往往主张设计很差的政策既可能改进某个问题,也同样可能使得它进一步恶化。 普通国民对因果的观点的获得更具偶然性,并且几乎不会向专业化努力。有时候他们的观点反映了专家的研究结果--例如,国民当前对吸烟和健康之间的关系的观点似乎得自专家的权威性意见的启示。更经常的是国民的观点反映了他们自己的生活经验、他们自己的直觉知识、或者他们从朋友或者大众传媒处获取的论点。我们无法确切知道为什么大多说国民认为死刑是对犯罪的强有力的威慑或者认为平衡预算会成为好的经济政策,我们只是知道他们就是这么认为的,并且他们对这些事项的观念是相对稳定的,而且不受专家有关刑事正义或者宏观经济多变的流行观点的影响。 通家是指议员、总统、官僚、职员、社论作家、专栏作家、以及专于政策制定和政策评估但在分解因果方面又非训练有素且专业的其他人员。通家通常在专家与普通国民之间取一个中间立场。他们常常向专家咨询,邀请他们参加正式的意见听证会(hearings),以及仔细研究他们的著作。偶尔他们也会设立一些调查委员会并由专家组成以对特别疑难的问题进行调查研究。然而,通家自己对因果的观点往往既反映专家的研究结果,也反映他们自己的直觉知识和对(政策领域)这个世界是如何运转的观察。 区别国民、专家以及通家的差异在宏观经济政策领域最容易显现。在20世纪30年代以前,经济学者、议员、以及国民一致认为平衡预算是经济繁荣的本质所在--至少没有人争论支持蓄意赤字(intentionaldeficits)。自20世纪30年初起,一些经济学者开始提倡凯恩斯主义赤字刺激经济增长的优点,并且到20世纪60年代,经济学者达成了相对统一的认识,即每年平衡预算实际上可能对经济繁荣有害。他们的观点反映了有关因果的新理论。国民显然未被专家的论证所动摇,并且继续认为家庭财政的节俭规则对于国家财政来说具有同样的意义。长期以来的民意调查表明大多数国民强烈信任平衡预算,并且将赤字看作是无数经济问题的根本原因所在。大多数议员明显地赞同国民,而不赞同经济学者。几乎没有证据表明支持1964年凯恩斯主义减税(或者1981年供应经济学[supply-side]减税政策)的议员真的相信这样一种论证,该论证承诺减税的结果就是经济的翻天覆地的发展。 我们知道大量的有关经济学者是如何看待因果的知识,因为他们以写作为生。关于国民的观点,我们知道的要少得多,既因为国民更少愿意付诸笔头进行写作,也因为民意专家在很大程度上忽视了这类问题。从唐纳德·基德(DonaldKinder)和沃尔特·米培恩(WalterMebane)的著作,我们确实得知大多数国民能够就通货膨胀问题建构似有道理的解释,并且很多人能够针对该问题提出补救之道。然而,他们的解决方法往往与经济学者的解决方法相背离。大多数国民认为工资和物价控制是解决高通货膨胀的最佳良方,然而大多数经济学者则认为该种控制是最差劲的解决方法。总而言之,国民眼中的经济世界比经济学者眼中的经济世界要更少复杂,并且他们对能够直接处理问题的单过程政策要感到安逸得多。经济学者看到的是一个更为复杂的世界,它充满了相互联系和反馈回路(feedbackloops)。他们远更为可能推荐多过程政策,例如凯恩斯主义过剩论(KeynesianSurpluses)、货币主义预期目标论(monetaristtargets),或者供应经济学减税论(supply-sidesolutions),它们经由更多的间接方式来处理问题。 也许经济学者有关一个好的解决方法的观念与议员和国民有关什么将最奏效的感知之间的鸿沟,没有什么领域比在环境、健康、以及安全政策领域中更大。大多数人,他们不是经济学者,更推崇管制计划:禁止公司排放特定污染物、检查危险的工业设施、制定标准以去除石棉、以及对杀虫剂的使用进行管制。这些(政策)干预直接处理问题,包含要么一个单一阶段要么非常少的几个阶段,并且相对容易理解。根据民意测验以及它们在国会争得的压倒性多数判断,此类计划也非常受欢迎。大多数经济学者对管制计划痛心疾首,并且从他们的立场出发提出非常复杂的激励计划:收取排污费以控制空气或水污染、征缴工伤税(injurytaxes)以迫使雇主更具有安全意识、或者收取交通堵塞附加费以减少高峰时期的流动车辆或者行人。经济学者在政策领域几乎没有造就皈依者。很少有人会理解激励计划具有的复杂且往往反直觉的因果逻辑,并且很少有人能够想起为什么间接方法被认定为优于对邪恶的直接禁止。 如果国民和议员集中于选择欲追寻什么目的进而将设计和实施最适宜方案的任务委托给政策专家,那么国民、议员、以及专家在如何进行因果推理方面存在的差异将变得毫无意义。这不是美国人的行为方式。当议员在同类计划中进行选择时,他们是在供选择的既包含目的也包含手段的建议包之间进行选择。当国民评价议员的选择时,他们可能将他们的评价建基于要么目的之上,要么手段之上,要么二者兼而有之。即使议员突然变得相信这样的观念,即征缴排污费优于环境管制,但是如果他们认为未来的挑战者可能说服他们的选民他们有意出售“排污许可”,那么他们将依然不愿意支持收取该等费用。纵使议员相信这样的论证,即提高最低工资的法律实际上有损穷人的利益,但是如果他们的选民认为这将对穷人有所助益,则他们可能依然不愿意反对该种最低工资提高。国民可能不能完全理解政策领域的因果关系。然而,他们的因果观念很重要,因为观念既可能影响他们有关政策议题的偏好,也可能影响他们对国会候选人的选择。
美国国会行动的逻辑——因果观念
书名: 美国国会行动的逻辑
作者: [美] R·道格拉斯·阿诺德
出版社: 上海三联书店
译者: 邓友平
出版年: 2010-02
页数: 336
定价: 35.00
装帧: 平装
丛书: 上海三联法学文库
ISBN: 9787542631657