国民的政策偏好是如何决定于成本和收益的归向的?让我们从一个有关国民是如何获得他们的偏好的公认的幼稚模型(naivemodel)开始。让我们假定每位国民对每项政策议案都进行小规模的成本收益分析,包括可能影响他或者她自己的个人福利的所有成本和收益。任务是要求国民去衡量和计算所有成本,衡量和计算所有收益,根据时间对每项成本或者收益进行折算,并进而支持折算后收益超过折算后成本的议案。该模型之所以幼稚,是仅仅因为大多数国民并不关注大多数成本和收益、甚至是我们这些空想分析家都知道将会对他们造成影响的那些成本和收益。然后问题就演变成:是什么决定了某人是否会觉察到某项特定的成本或者收益?在此,我认为,国民会关注某项特定后果的概率,取决于它的大小、发生时间、其与受到同样影响的其他人之间的亲近性、以及是否有煽动者帮助揭示国民在该事项中的利害关系。 某项特定成本或者收益的大小(magnitude)直接影响着国民将会感知到它的概率。如果每加仑牛奶的价格只是上涨了一分钱,很少有国民会注意到,并且即使他们确实碰巧注意到了,也不可能留下持久的印象。相反,大多数国民将会注意到在他们的所得税基础上收取的10%的附加税,并且他们中的很多人将获得对此事项的坚定且强烈的偏好。某项特定成本或者收益的相对大小比它的绝对大小要重要得多。众议员拒绝与对每月6美元的市话帐单收取附加费的议案发生关联,因为他们害怕国民将注意到并且他们将会在意该等加价--特别是来自低成本(low-cost)区域的那些人,那里的月帐单将会翻番。然而,议员常常要求装备安全设备或者尾气排放控制设备,尽管这样会使得汽车价格上涨几百美元,但是他们知道这点费用对于大多数汽车买主来说仍然是觉察不到的,反正他们已经正视五位数的标价。 特定成本和收益的发生时间(timing)也会影响国民将注意到它的概率。与后序列结果相比,国民远更有可能察觉到前序列结果,部分原因在于,与全面了解整个因果链相比,他们更有可能了解一个多过程政策的起初几个阶段,并且部分原因在于前序列后果的归向更为确定。基于这两个原因,我们料想,与患者预测某项控制医疗费用的方案的后序列收益(later-orderbenefits)相比,医生和医院管理人员更有可能预测前述方案的前序列成本(early-ordercosts)(而且即使对于那些经常支付高额医疗帐单的人来说,该结论仍然适用)。同样,与出口行业工人预测限制贸易立法的后序列成本相比,因进口竞争而处于不利地位的行业工人往往更可能预测前述贸易立法的前序列收益(即使集团性成本的大小可能超过集团性收益的大小)。 某位国民与因某项特定成本或者收益而遭受同样影响的其他人之间的亲近性(Proximity)也可能影响到他或者她注意到它的概率。生活在一起、工作在一起、或者玩耍在一起的人们,比那些具有相似利益但相互之间从无来往的其他人,更容易发现他们的共同利益。黑肺病和艾滋病的受害者或者潜在受害者,比大多数其他疾病的受害者,更快地获知有关他们的疾病的政策议案,原因仅仅在于这两种疾病首先冲击相对较小的、联系紧密的群体。 亲近性本身是集团或者地区性结果被有限集中的程度的一项函数。地区性集中具有更为明显的影响。非常严格地说,那些共享地区性集中的收益(或者成本)的人,如果不是朋友的话,则差不多都是邻居。重要信息会在大多数地方性群体内部迅速传递,无论是通过邻居到邻居的传递或者借助地方媒体。当他们的县正在被考虑作为一座新监狱、核废料垃圾场、军事基地、或者粒子加速器的坐落地时,注意一下大家是多么迅速地得知这一消息的。 但是,只有当集中的线路与现存的交流网络相互重叠,集中的集团性结果(groupeffects)的影响则是相似的。信息很容易在全国性的医生、市长、环境工程师、鸟类观察家、以及集邮者群体中交换,因为这些群体的成员以不同方式联系在一起:他们阅读相同的专业出版物、他们常常通过集会集结在一起、他们相互寻求成为朋友或者伙伴、以及通过电话保持联系。想象一下,大多数认真的集邮者会多么迅速地得知这样一项议案,即以固定的图案设计(就像硬币一样)而非随季节变化的图案设计发行所有邮票。当集中的线路与现存的交流网络并非相互重叠时,具有共同利益的个体则处于一种对于发现他们的共同利益来说很不利的处境。汽车事故的受害者、问题汽车(defectiveautomobiles)的购买者、以及因空气污染而严重受害的哮喘病患者,都承担着巨大且集中的成本,但是他们都是独自承担。 很多将有共同利益的国民联系在一起的专业化交流网络由有组织的利益集团维护。很多其他网络则独立于有组织的集团而存在。例如,数以千计的小型杂志、期刊、以及时事通讯迎合个体的非常特殊的口味。作为副业,他们帮助散布有关联邦政策对他们的读者的特殊口味的影响方面的消息。集邮者无需成为某个利益集团的成员以获取即将出现的联邦决定。他们只需订阅一本集邮杂志或者阅读地方报纸上的每周邮票专栏。 是否有煽动者帮助揭示国民在某一结果上的利害关系也影响着一个个体将注意到某项特定成本或者收益的概率。拉尔夫·纳德(RalphNader)帮助认定提议的议案和法规对消费者利益的影响。康曼·考斯(CommonCause)为那些关心廉洁和透明政府的人从事同样的工作。他们俩都依靠大众传媒免费散布他们的讯息。在拉尔夫·纳德和康曼·考斯在华盛顿开业之前,个人要想获得有关特定政策是如何影响他们作为消费者或者作为相关国民的利益方面的信息则困难得多。商业组织也充当煽动者的角色,试图发动它们的消费者或者股东去帮助达到它们自己的目的。银行通过宣告国会是如何刚刚通过一项针对银行存款的税收代扣(tax-withholding)制度来“炮轰”它们的客户,进而观望它们的客户用抗议信“炮轰”国会。TIAA-CREF,即大学教师退休金基金会,在1986年给他的一百一十万会员发信,告知提议的税收改革法案中的某条模糊的规定将如何终结该基金会的税负豁免,并且因此将减少教师的退休金。很多煽动者也就是利益集团的领袖,但是他们并非必然是(煽动者)。拉尔夫·纳德先成为一位强有力的煽动者,之后决定建立数个组织。大多数总统也试图成为民意领导者并且在国会面前开导国民认识到其在特定事项中的利害关系。 综合这四个因素--大小、发生时间、亲近性、以及是否有鼓动者--影响国民将觉察到某个特定成本或者收益的可能性。因集团或者地区性区域而集中的巨大的、前序列的结果在实践上确保了留心观众的出现。大多数牛奶场主将迅速获悉一项终止牛奶价格补贴的议案,并且大多数牛奶场主将毫不费力地确立对此事项的偏好。广为分散的小的、后序列的结果不可能跨越觉知这一门槛(thresholdofperception)。奶制品的大多数消费者对于他们每年向牛奶场主支付了10到14亿美元的价格补贴之事连最模糊的认识都没有,因为他们以每次支付几分钱的方式来支付该等成本。偶或有某个煽动者能提醒国民意识到诸如此类的事项,但是这很不容易做到。在20世纪70年代初期,鼓动者们利用数个有关制奶行业给竞选捐款的丑闻来开导某些国民认识到他们作为奶制品消费者的利益所在,但是随着这些丑闻的逐步淡去,国民的注意力也逐步淡去。 一旦我们将注意力限制在可觉察到的(perceived)成本和收益,国民对每项政策议案进行微型成本收益分析的概念变得更有意义。对于很多议案来说,国民既不会注意到成本也不会注意到收益,并且因此他根本就不会有政策偏好。对于其他一些议案来说,他可能仅仅觉察到单个结果。如果他注意到某个计划的收益,他将支持它;如果他注意到它的成本,他将反对它。只有当他既注意到成本也注意到收益时,他才会对之进行衡量以决定哪方面更大。 观察国民真实地衡量复杂的成本和收益流的最佳地方之一是其选民必然支持学校预算的那些小社区。在某些社区中,其选民非常经常地拒绝学校董事会提出的最初几个预算方案,直到董事会将学校开支和税负削减到某个点,在这个点上大多数选民认为收益与成本持平或者超过成本。校园公投(schoolreferenda)并不仅仅因为同类国民中的某一些觉察到了巨大的、直接的、并且前序列的成本(他们自己的财产税)和巨大的、直接的、并且前序列的收益(他们孩子的教育机会)而变得经常。虽然在联邦计划中我们少有指望到如此明确的例子(因为少有联邦计划会给同类个体既带来巨大的前序列成本也带来巨大的前序列收益),但是这个例子使我们确信国民非常有能力衡量复杂的成本和收益流,并且无论是成本或者收益的大小的任何微妙的调整都会改变他们的偏好。 通过认定和比较某个计划的可觉察到的成本和收益,我们能够确定国民潜在政策偏好的存在和方向。通过从前述两个因素出发进行推理,我们也能够估计出他们的偏好的强度。强度是某个计划的可觉察到的成本与它的可觉察到的收益之间的差的大小的一项函数。差越大,国民的偏好越强烈。然而,强度并非一项对称函数(symmetricalfunction)。成本量给定情况下的强度,比同样量的收益情况下的强度要大。从某人身上夺去一千美元所产生的反应要比当初给予一千美元要强烈得多(且在政治上是危险的)。 确切地说,国民为什么对给定量的成本比对同样量的收益的感觉更为强烈并不清楚。这可能仅仅因为国民渐渐变得习惯于特定的收益流量,假定这将继续,并且相应地构建他们的生活方式和消费量。减少该流量会给国民带来非常重大的成本,因为他们必须改变他们的预期、习惯、以及生活方式。他们肯定会失去他们已经开始认作为生活必需品的东西。结果,他们对任何将减少他们的收益的议案会产生非常强烈的偏好。然而,当收益量碰巧增加时,国民将这些新收益认作奢侈品。至少在短期内,它们不会改变他们对未来的预期或者他们的消费结构。虽然国民认为奢侈品是可欲的,但是“额外物(extras)”不会引出与生活必需品相关(associatedwith)的、强度相同的感应。当然,当国民已经接受奢侈品一段时间之后,他们开始将它们认作必需品。在这点上,他们开始对那些收益的持续发生感应强烈了。 有关国民如何获取他们的偏好的简单模型,我们需要进行的惟一的他项调整就是要注意到人们珍视很多并不直接有助于他们自己的物质福利的事物。任何人如果通过假定国民所关心的是某项议案是使他们变得更富有还是更穷酸,从而试图预测国民的偏好,那么他将谬以千里。每年自愿向慈善机构捐款700亿美元的同类国民中的某些人同样支持服务慈善目的的联邦计划。帮助盲人、身体残疾的人、以及有精神疾病的人的计划,事实上,大受视力良好的人、身体健壮的人、以及精神健全的人欢迎。许多国民也支持那些专门用来挽救他们将从不谋面的鲸、保护他们将从不拜访的北极荒野(wilderness)、以及保护他们从不知晓存在的濒危物种的那些政府计划。 这些复杂性出现了,因为很多人认为政府有职责去帮助和保护社会中运气较差的群体以及为当代和后代提供普遍收益。虽然很多国民在这些基本目标上是一致的,但是他们在哪个集团应受到关注以及哪些普遍收益是最可欲的方面存在分歧。这一简单的事实使得政治比经济更为复杂得厉害。通过假定消费者总是寻求增进他们的物质福利,经济学者对市场行为已经知晓甚多。如果政治学者假定国民将只支持那些看上去会增进他们的物质福利的议案,他们对选举和立法行为的知晓要少得多。政治同时是试图增进他们的个人利益的个体之间的一场斗争以及对公共利益抱有不同观念的国民之间的一场竞争。 这种复杂性并非特别棘手,只要国民对前述两个方面中只有一个方面不同的备选方案进行比较。如果备选方案仅仅在它们对国民个人利益的影响方面有所不同,她将明确地倾向于会使她的状况变好的那个方案。如果它们仅仅在对公共利益的影响方面有所不同,她将明确地倾向于会更佳地增进她所认为的公共利益的那个方案。只有当两个备选方案在两个方面均不相同时,她才必须在根本不相同的目的之间“算出(calculate)”平衡。在此我省略了公众目的与个人目的之间的平衡,因为该问题并未严重影响我对立法行动的分析。大多数时候,国会审议的是在细微方面相互不同并且,对于任何特定个体来说,只在前述两个方面中的一个方面差别重大的二选一方案。 自远处(fromafar)[1]分析特定计划如何影响国民的个体利益是相对容易的。对于预估某个个体对将可能使牛奶价格翻两番的某项议案的潜在偏好来说,知晓某个人是一位牛奶场主还是一位奶制品消费者通常就足够了。要预测国民可能如何评估涉及普遍性收益的一揽子方案(alternativepackages)则相当困难。任何单一数据都无法让人预测,国民是否可能支持为了开采石油而更多地开发阿拉斯加荒野(Alaskanwilderness)--一项为了石油供应量的可能增加而冒某种环境恶化之险的议案。像往常一样,议员战胜了冷漠的分析家。对他们的选民的根本观念和价值观知晓得越多,他们越能预测他们的选民可能如何评估涉及普遍收益的一揽子方案。 国民容易误解某项特定计划将如何影响他们。因为与后序列结果相比,国民更有可能注意到前序列结果,自然国民的偏好受到了这些前序列结果的强有力的影响。为不断加剧的通货膨胀感到忧心的人们,可能会最终支持实施工资和物价控制(wageandpricecontrols),因为它们许诺会迅速抑制物价,而他们却从未觉察到其后序列结果对经济的灵活性和效率的影响。因拥挤的高速公路而耽搁时间的人们,可能会支持道路建设计划,而从不考虑更好的高速公路可能刺激新的发展并且因此引起更为严重的交通堵塞。很多国民反对外援计划,因为其后序列收益很难被察觉,而其前序列成本却很容易被发觉--对国内计划征收更高的税负或者发生更高的预计支出(foregoneexpenditures)。
美国国会行动的逻辑——政策偏好
书名: 美国国会行动的逻辑
作者: [美] R·道格拉斯·阿诺德
出版社: 上海三联书店
译者: 邓友平
出版年: 2010-02
页数: 336
定价: 35.00
装帧: 平装
丛书: 上海三联法学文库
ISBN: 9787542631657