国民的政策偏好取决于成本和收益的归向以及他们的因果观念。成本和收益的归向是指(1)根据所提议的政策,谁将得利而谁将付出,(2)受益人将会得益多少而牺牲者将会牺牲多少,以及(3)什么时候各受益人将获取益处而牺牲者将遭受损失。成本和收益的归向会影响国民是否可能有一天获取有关某一政策的偏好、他们可能如何因该议题而分化,以及他们可能对之感知有多深。 特定的成本和收益即可能是有限集中的也可能是广为分散的。集中的最极端化就是收益(或者成本)集中在某个单个个人身上。这类情况并不常见;例如一些特殊的税收规定往往被起草,就好比它们适用于由个体组成的某类人,而实际上,它们中的每一个规定都会影响某一类人。分散的最极端化就是收益(或者成本)均匀地分配给社会全体成员。国家安全就是例子:我们都平等地受到核保护伞的保护(以及威胁)。 当政策结果均匀地降临到社会成员身上时,我称这类结果为普遍收益(generalbenefits)或者普遍成本(generalcosts)。普遍收益包括经济的增长、稳定的物价、改善的公共卫生、以及其他集体性益处,因为人们认为每个人都将从中获益,包括他们自己,从而认为它们具有价值。普遍成本包括全面的税负增长、经济衰退、通货膨胀、流行性传染病、以及那些伴随官僚政治国家和管制经济而来的自由的丧失。当政策结果并非均匀地降临到社会成员身上时,我称这类结果为集团性成本和收益(groupcostsandbenefits)或者地区性成本和收益(geographiccostsandbenefits)。 集团性成本和收益包括加给社会的特定部门的政策结果。这些社会的特定部门往往是经济集团,诸如特定职业、行业、专业、或者收入阶层。他们也可能包括社会的非经济部门,无论是根据人口统计线路予以定义,诸如民族、性别、年龄、或者种族;根据共同利益角度予以定义,诸如狩猎、鸟类观察、歌剧、或者跳伞运动;还是根据共同的条件,诸如患有失明、酒精中毒、或者癌症。这些部门可能或者可能不会组织成正式的利益集团。该定义所要求的是某些非随机的个体集合获得了不相称的收益或者承受了不相称的成本。 地区性成本和收益指的是不成比例地加给特定地区性区域的政策结果,无论是地区、州、或者是地方。地区性结果(geographiceffects)实际上是集团结果的一种特殊类型,地方性是其共通因素。然而进行区分是有益的,既因为地区性区域在国会有直接代表而其他集团没有,也因为地区性利益的获得者(以及地区性成本的买单者)必然相互接近而与他们相对应的获得集团性收益(或者承担集团性成本)的人则可能相互根本没有任何联系。 集团和地区性结果并非必然相互排除。虽然一些政策结果具有集团性效应而没有任何不同的地区性效应(癌症患者救济金或者对二手车经营者的管制),以及其他一些政策结果具有地区性效应而没有不同的集团性效应(提供给纽约市的联邦贷款担保),但是很多政策结果对集团和地区性区域同时存在效应。对牛奶的价格补贴向牛奶场主提供了集团性利益也给农业地区带来了地区性收益。汽车的进口配额向汽车制造商提供了集团性收益也向底特律大都市地区提供了地区性收益。天然气价格的最高限额将集团性成本强加给了天然气生产商而且将地区性成本强加给了得克萨斯州、路易斯安那州,以及俄克拉荷马州。即使人们通常认为建立并非相互排除的范畴是不好的方式,但在本种情况下,其优点超过了缺点。 大多数政策含有成本和收益的归向的全部六种形态。例如,隐形轰炸机许诺了增强国家安全这一普遍收益,带来了更重的税负这一普遍成本,向那些该类型轰炸机的制造商提供了丰厚的集团性收益,给同类武器的制造商造成了未知但却实实在在的集团性成本,给该类轰炸机的制造地所在地区带来了可观的地区性收益,以及给该类轰炸机的部属地所在地区带来了可能的地区性成本。同样,一个要求中西部地区的公用事业公司减少火力发电厂的污染物排放以减少东北部地区和加拿大的酸雨的议案,许诺带来改善与加关系这一普遍受益,或多或少会造成经济增长减缓这一普遍成本,给那些开采清洁煤的燃煤生产商带来了集团性收益,给那些开采污染性煤的燃煤生产商造成了集团性成本,给整个中西部地区带来了更高额的水电费帐单(utilitybills),以及给东北部地区带来更少酸雨下降这一地区性收益。虽然大多数政策包含了成本和收益的归向的全部六种形态,但是它们的相对比例则广为不同。对国会的一个普遍性不满就是国会常常支持会带来丰厚的集团性和地区性收益而许诺相对要少的普遍收益的那些计划。 在一定程度上,可察觉到的(perceived)成本和收益的归向是联接政策工具和政策结果的因果链之长度的一项函数(function)。当因果链很短时--也许只是少数几个简单的阶段--成本和收益的归向通常很容易预测。如果国会制定一项以每农户10万美金为限的牛奶价格补贴法案,那么谁将受损则是个几乎无疑问的问题。当因果链很长时,后序列结果(later-ordereffects)的归向可能完全是个未知数(尽管前序列结果(early-ordereffects)归向依然非常具有可预测性)。这不仅仅因为后序列结果的出现与前序列结果的出现相比具有更低的确定性。即使人们假设一个长因果链将完美地运作,并且后序列结果也将必然出现,那些后序列结果的确切归向可能并不可知,原因仅仅在于其最终归向取决于个人、公司或者代理机构所做出的一系列不可预知的决定。例如,试想一下一项减少公司税率以激励投资和刺激经济发展的议案。在第一个阶段,公司税率下降了,并且这里归向是确定的。这些(税率)下降被指望激励投资,它们可能如此,但是所有的公司或者它们的股东选择在哪里投资呢?投资被指望增加就业,但是谁将被雇佣?最终国家可能经历了经济发展,但是哪个地区、州或者地方将分享该等发展?因果链越长,对最后阶段的成本和收益归向的任何预测就越困难。
美国国会行动的逻辑——成本和收益的归向
书名: 美国国会行动的逻辑
作者: [美] R·道格拉斯·阿诺德
出版社: 上海三联书店
译者: 邓友平
出版年: 2010-02
页数: 336
定价: 35.00
装帧: 平装
丛书: 上海三联法学文库
ISBN: 9787542631657