没有规矩,不成方圆。中国现代证券市场在20年间从混乱逐步走向规范,很大程度上得益于一部法律的出台。1998年12月29日,《中华人民共和国证券法》通过九届全国人大常委会第六次会议审议,1999年7月1日正式实施。中国人在证券市场摸着石头过河,经过漫长的摸索、疑惑与争论,到这一天终于有了较为统一的看法。
《中华人民共和国证券法》的起草始于1992年7月,其时中国证券市场有了一定的实践基础,证券监管者对证券市场的监管也有了阶段性的经验和认识,证券市场对中国经济发展的积极作用已经得到政府以及各界的认可。证券市场作为中国特色市场经济的重要组成部分,其运作是否规范健康,监管是否有力到位,直接关系到整个社会的发展和稳定。
山雨欲来风满楼
由于当时股市充斥着“一夜暴富”的神话,加上人们对股市致富的狂热有增无减,繁荣背后过度投机的现象时有浮现,而证券市场的监管制度严重滞后,法规建设无法跟上证券市场的发展步伐。有关部门和各地政府为整治和解决当时证券市场出现的种种问题,陆续制订了一些管理条例和规定,后来相继发展出近250个行政法规,这些规章零零散散,互相矛盾,缺乏权威性,面对迅猛发展的证券市场,时常“力不从心”,一系列问题随之加速暴露。原有的行政规章已不足以体现证券市场的重要性,也不足以保护证券市场和证券投资者的合法权益,因此,从官方到民间,从机构到个人,要求制订统一的国家证券法规、依法治市的呼声越来越高。
在《证券法》的起草阶段,中国证券市场曾有过多次大的波动,股票发行乱象丛生,多家公司“包装”上市,欺骗造假,操纵市场,各种损害投资者利益的违规投机行为接二连三发生,似乎在轮番上演着最后的疯狂。1995年2月23日,上海证券交易所发生了震惊中外的“327”国债事件,上证所一天交易量达到上千亿元,国家紧急叫停国债期货交易,这场被著名经济学家戴园晨称为“中国的巴林银行事件”加深了社会各界对中国证券市场监管漏洞的深刻认识。加上《证券法》出台前后正值东南亚金融危机的爆发和逐步蔓延,我国不良金融资产不断产生和累积,证券市场也埋藏、积淀了巨大的金融风险并不时暴露出来。长期积淀而可能引发的金融风险引起了中央高层的高度警惕,尤其是亚洲金融危机对社会经济稳定所造成的巨大冲击,促使立法者和政府重新审视证券市场的风险程度,希望加快出台相关法律,以规范证券市场。“这四年时间,证券市场发展还是比较混乱的,坐庄、内幕消息、造假等,加之应对 1997 年亚洲危机的需要,客观上急需出台一部证券法。”《证券法》起草负责人之一王连洲回忆说。
据报道,《证券法》获九届人大六次会议审议通过前后,沪深两地股市出现了一波中级调整,当时投资者担心券商进行分类管理,将使大量主力资金退出二级市场。还有投资者担心有关券商自营必须开设法人专户、不得挪用客户保证金等规定,将加大券商自营的难度,而且禁止透支、禁止国企炒股,以及各种对违规的处罚措施,将迫使大量不合规定的灰色资金退场,从而造成证券市场的相对贫血。在这种风声鹤唳、人心惶惶的情况下,有人主张推迟《证券法》的公布时间,待股市上扬时再推出。但起草组的专家人为:既然社会上已对《证券法》有许多猜测,晚推出不如早推出,这样更可稳定民心。7月1日当天,市场出现大跌,上证综指暴跌近8%,随后股指展开为期逾半年的震荡调整。但《证券法》的实施按部就班、有条不紊,可谓是风雨无阻,并在翌年春天迎来了市场信心的回升。
开创学者参与国家立法先河
《证券法》立法工作走了一条主要由专家学者负责起草的路子,应该归功于七届全国人大常委会委员长万里的提议。在 1992 年 6 月的一次讨论制定证券交易法的委员长会议上,万里提出,这是“专业性很强的法律”,应该更多地听听专家的意见,建议由时任七届全国人大常委会委员、七届全国人大财经委委员、北京大学厉以宁教授负责组织证券交易法起草工作。
1992年8月,以厉以宁为组长的《证券法》起草小组正式成立,成员包括高程德、曹凤岐、王连洲等国内知名经济学家和法学家,一场旨在规范发展中国证券市场的立法进程拉开了序幕。王连洲后来谈到《证券法》起草工作开创了多个“第一”:《证券法》是我国最贴近市场脉搏、最触动权益行为的第一部经济法律,也是新中国建国以来第一部按照国际上通行的做法,由国家最高立法机构组织起草而不是主要由政府一个行政部门组织起草的经济法律,同时也是第一部首先由大专院校的专家学者牵头组织起草、而后提交全国人大常委会审议通过的经济法律。这在新中国的经济立法史上,开启了由国家立法机关组织专家学者和业内人士,调动社会力量参与立法的先河。
鉴于中国证券市场法制经验的不足,《证券法》起草组的专家学者不仅经常往来于上海、深圳两地的证券交易所进行实地考察,而且大量参阅美国、英国、韩国、日本、香港、台湾地区的有关证券法律、法规,汲取先行者管理证券市场的经验。1993年3月,起草组成员接受当时任职于香港联合交易所的梁定邦律师邀请,在香港召开了《证券法》草案若干问题的意见征求会,香港各界人士反响热烈,提出了不少建设性的意见。
由于当时我国证券市场还不太成熟,人们对证券市场的认识还不统一,在《证券法》起草的历次讨论会上,专家学者围绕《证券法》的调整对象、调整范围,证券市场的监管体制,券商业务范围、分类及融资,银行业和证券业分业,上市公司收购等问题展开激烈的争论。曹凤岐回忆起当年那场“火药味”颇浓的“雅宝路空军招待所证券法座谈会”时说过:“有的时候气得没办法,有些时候同他们讲不清道理,有一次为了修改一个条目我就和一个法工委的负责同志吵起来了,我没控制住情绪,就拍桌子了。这件事厉老师(厉以宁)批评我丢了教授的面子,失了教授的风度,我跟厉老师说,为了起草一个好的《证券法》,我宁愿丢面子,宁愿失风度。”当时担任人大财经委委员的中国人民大学黄达教授也参加过《证券法》草案的讨论,他事后不无风趣地向曹凤岐抱怨:“我参加你们的会都害怕,你这跟国共谈判真差不多!”
几经斟酌,《证券法》正名
1993年1月8日到10日,七届全国人大财经委《证券交易法》起草组邀请了中央国家机关、北京、上海、深圳、湖北、河北等关注证券立法的专家、学者共 80 余人,在北京组织部招待所召开了《证券交易法(草案)》第三稿的讨论会。
在组织部招待所举行的讨论会上,业界人士和专家学者对《证券交易法》的第三稿提出许多修改意见,主要是建议修改《证券交易法》的名称。很多业界人士认为,证券交易法规范的内容过窄,应改为《证券法》,对于证券管理体制及股票、债券和其他证券的发行、交易全过程进行全方位的规范。会后,国家体改委的参会人员将会议情况写成简报,上报给当时的体改委领导,体改委领导圈阅后立即上报国务院。
“令人意想不到的是,时任国务院副总理的朱镕基在该简报上,做了几处批示,并再转李鹏、江泽民等其他高层领导逐一圈阅,足见当时的最高领导层对于中国证券立法是何等的重视和关注!”王连洲回忆起当时的情形依然激动不已。根据组织部招待所研讨会的意见,人大财经委起草组随即将《证券交易法(草案)》更名为《证券法(草案)》。
但是,给《证券法》正名并非一锤定音。很快,一个消息给人们泼了一盆冷水,另一部重要的经济法律——《公司法》也在紧锣密鼓筹划当中,即将出台。这两部法律当时在流程和内容上有所冲突,于是有观点认为:既然《公司法》囊括了“证券发行”,那么《证券法》只需管好“证券交易”,换句话,一级市场由《公司法》管,二级市场由《证券法》管,《公司法》没有规定的就使用《证券法》,《证券法》无疑又降格为《证券交易法》。虽然这种提法欠妥,但各方一直争论不休。直到《证券法》提交人大审议通过之前,李鹏委员长还就此组织了一次讨论,与会人员包括田纪云、姜春云两位副委员长、《证券法》起草组全体成员和人大法律委员会委员,会议最终商定:《证券法》是一部大法,它与《公司法》是平行的,不能从属于《公司法》。《证券法》既要管发行,又要管交易,这是一个原则。随后,这一原则被明确写进了《证券法》,《证券法》的正名之争至此才尘埃落定。
横跨三届人大,历时六载春秋
也许正是证券法独特的起草组织形式,注定了它坎坷而曲折的历程和命运。证券法从起草到表决通过,跨及七、八、九共三届人大,时过六个春秋,易稿不下数十次,经过全国人大常委会共五次会议的审议,这可能是前所未有的。在起草过程中,有关方面对证券立法几个重大问题的观点之对立,争辩之激烈,协调认识的路程之漫长,涉及的高层领导决断之艰难,也是经济立法史上少见的。
1992年中国证券市场刚刚起步,当年七届人大会议提出,要参照国外立法的经验,根据中国证券市场发展的实际情况,制订较为完善的《证券法》(最初称为《证券交易法》),以规范证券市场的操作和发展。会议委托全国人大财经委员会主持《证券法》起草工作。
1992年8月,以厉以宁为组长的《证券法》起草小组正式成立,成员包括全国人大财经委、中国证监会、北京大学、中国政法大学等机构和高校的专家学者。
1993年8月,《证券法》草案完成,由全国人大财经委员会主任委员柳随年在八届全国人大常委第三次会议上提请常委审议。在审议讨论环节,“有的委员说证券市场是资本主义的产物,这部法到底是坚持社会主义还是坚持资本主义,如果说是坚持社会主义,那我就举双手赞成,如果搞资本主义,我坚决反对。另一部分常委实际上反对制定这个法,认为没有必要,他们说中国证券市场是怎么回事你们知道吗?如果不知道去看看茅盾的《子夜》,《子夜》那里面说得很清楚:让军队后退五十里,这就是证券市场。你们记住小平同志的讲话没有?小平同志说了,证券市场要试验,小平同志还有后半句你们记住了没有?他说了试验不好还可以关了。”曹凤岐回忆起当年《证券法》草案初次审议时的艰辛感慨万千:“在这种情况下制订什么法呀?!根本就不同意。所以,当时的初步审议也不可能通过这个法。”
1993年12月,八届全国人大常委会第五次会议对草案进行第二次审议,由法律委员会作了关于证券法草案意见的汇报。
1994年6月,八届全国人大常委会进行了第三次审议,由法律委员会提交了证券法草案修改稿,并作了修改情况的说明。
1998年10月,人大财经委在香山召开了“证券立法国际研讨会”,为《证券法》提交审议做最后准备。同月,九届全国人大常委会第五次会议再次对证券法草案修改稿进行审议。11月,李鹏委员长专程到深圳进行立法调研,考察了深交所和康佳集团并与有关专家学者和业界人士进行了座谈。在最后的一段时间里,起草小组就《证券法》的调整范围、股票发行上市核准、新股发行、禁止国有企业炒作上市股票、证交所的监管作用、证券公司的分业问题、规范交易行为等条款作了补充和修改。
1998年12月29日,九届全国人大常委会第六次会议上,《证券法》以135票赞成,0票反对,3票弃权的高票获得通过,由江泽民签署中华人民共和国主席令颁布,1999年7月1日实施。至此,中国证券市场终于拥有了一把悬在市场投机违规者头上的利剑。
从“次优”到“最优”
《证券法》从起草到出台是一个艰难的历程,也是一个不断实践和不断探索的过程。由于当时社会形势以及证券市场自身发展的限制,决定了1999年《证券法》不可能是中国证券立法进程的终点,而是一个新阶段的起点。厉以宁在《证券法》出台后的一次访谈里坦言:“证券立法应有阶段性,我们必须立足现实。用经济学的术语来说,在‘最优’不可能实现时,就只能作‘次优选择’,这时的‘次优’就是现实中的‘最优’。我国的证券立法不可能‘一步到位’,而是要‘分步到位’。”1999年《证券法》的主导性立法思想是防范风险,内容上有一系列“不得”与“禁止”,监管过严致使市场失去了继续发展的活力,自2000年始,修改《证券法》有关条款的呼声不断高涨。
2003年7月18日,全国人大财经委成立《证券法》修改起草工作小组,这标志着广受关注的《证券法》修改工作正式启动。2003年8月8日,《证券法》修改起草工作小组开始向社会征求《证券法》修改意见。2005年10月27日,经过第十届全国人大常委会第十八次会议审议通过,修改后的《证券法》于2006年1月1日正式施行。历时2年零3个月的《证券法》修改工作随着立法程序的结束而告一段落,实施了6年半的《证券法》也被修改后的新《证券法》取而代之,中国证券立法进程朝着“最优”的目标迈出了坚实的一步。
《证券法》是发展法、促进法、规范法,是一部“功在当代,利在长远”的大法。经历了十多年的磨砺,《证券法》以及其他配套法律的日益完善,“庄股横行”、“基金黑幕”等违法违规现象已得到了根本性的遏制,中国证券市场正以更加稳健的身姿迎接未来。
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作者: 刘鸿儒
出版社: 中国金融出版社
副标题: 中国资本市场发展之路
出版年: 2008-12
页数: 806
定价: 98.00元
装帧: 平装
ISBN: 9787504948052