2008~2009年的经济危机中，从沿海地区回到内地的农民工返乡潮伴随着大规模的社会保障“退保潮”。在目前社会保障暂时不可以跨地区接续的状况下，按照深圳等地的模式，一个人只有在一个地方连续交纳社会保障达到15年后，才能在该地享受养老保障，否则，一旦在15年底线达到之前离开参保城市，如果选择退保，就只能带走在个人账户里的积累额，而参保期间由企业交纳的保费必须留下。这种按地区分割的状况对于社会保障体系覆盖面的扩大非常不利，特别是对于流动性非常强的农民工来说，要在这样的制度下让他们享受养老保障，实在是太难。有幸的是，根据人力资源和社会保障部不久前拟定的《农民工参加基本养老保险办法》和《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》改革，社会保障体制改革的方向将是实现可跨地区接续，大规模退保的现象将有望不再出现。 社会保障跨地区可接续的意义非同小可，在我看来，这是未来城乡统筹发展的三步棋的第一步。在中国，如果没有城市户籍，外来人口不能与当地城市居民享受同样的劳动力市场待遇、社会保障和公共服务，劳动力流动的成本因此而增加，既有经济上的，也有心理上的。今后，如果社会保障跨地区可接续，那么，城市化进程和城市布局的调整就少了一个非常大的障碍。打个比方说，随着城市化水平的提高，一些内地农村居民先就地转化为市民，然后，这些新城市居民如果能够在沿海地区就业和长期居住，他们就可以将社会保障接转到居住地，到退休后可以就地获得养老保障，这样，劳动力流动的障碍就大大减少了。我的预期是，大量劳动力将更加自由地寻求更好的就业机会，由此将为中国经济注入一股新的活力。 另一个可以预期的结果是，将有越来越多的农村劳动力在城市长期就业并生活下去，这时，他们对土地的依赖程度将会越来越低。肯定有人反对这种观点，因为土地长期以来被认为是农村的最低生活保障。可是别忘记，这是在他们不能从城市获得稳定的就业和社会保障的情况下存在的现象。最近，经济危机来临之后，大量农民工返乡。有人说，幸亏他们还有土地。其实不是这样的，我的调研发现，农民工返乡后出现的问题，并没有因为拥有土地而缓解多少。他们的土地并不是闲在那里没有耕种，而是家里其他人在种，或者是已经转包出去了。所以，农民工返乡后实际上是无地可种，或者即使有地，也是家里人已经在种了，他们回去了也不会增加产量。要真正地使得农村剩余劳动力的问题得到长久的解决，在根本上还是要让一部分农业劳动力永久地脱离农业，在城市里就业和生活。这时，他们就可以永久地将其土地承包权转让给其他人，其余农村居民的人均土地拥有量就可以增加，规模经营就能够实现，农业的人均产量和农民收入就能够提高。 让我们再来讲讲农业的规模经营。经常有人说，中国内地省份很多山地，这样的土地根本无法规模经营。错！规模经营并不等于电视里播的使用大型农用机械。我曾在“山城”重庆调研，那里的地形不可谓不复杂，但当地农民照样在搞规模经营，种植柑橘等经济作物。在各种各样的规模经济组织里，并没有使用大型的农用机械，但规模经济却得以充分体现。比如说，一些较先进的生产方式和新的品种得以推广。这些生产组织的内部经营管理也得到了改善，以前，农村的基础设施由村集体提供，没人爱护，现在大家都爱护了。在一个规模经营的柑橘生产基地内，当发生大旱的时候，生产基地内部的农民相互协作，因而橘树的存活率非常高，而没有加入规模经营组织的农户家的橘树却大量死亡。 农民进城和农业的规模经营是相互促进的，这是中国未来必然出现的趋势，在这个过程中，必须允许农民自由地转让其“长期不变”的土地承包经营权，由此产生的收益应该是农民进城就业和生活的“第一桶金”。我在农村调研的过程中，一谈到土地问题，农民和基层的农村干部呼声最高的就是改变目前“土地产权不明”的现状。也许你会说，农村土地产权不是非常清楚吗？农村集体拥有土地所有权，而农民拥有土地承包经营权。法律的规定并不一定等于人们的观念和认知，在一次研讨会上，上海交通大学的史清华教授报告了他的一项调研结果，有51%的农村调研对象认为土地是归“国家”所有的，干部们更倾向于这样认为。 我的一位正在读博士研究生的朋友周靖祥利用假期在云南调研，他发现无论是昆明、曲靖还是他家所在的县，政府官员对于土地流转的认同度都很小，他们所遵循的用途变更方式还是土地征用，一次性偿付可以给地方政府带来巨大的土地增值空间。他认为，在当地，存在打着国家所有的“牌子”对土地进行随意操作的现象，总是先出现大规模集体所有的农村土地变城镇用地的国家所有，然后进行公开出让的现象。在整个的土地用途转变过程中，遵循的思路是：项目引进-农民土地（耕地）征用（通过集体劝说和做工作，通常只要获得80%以上的农民认可）-发改委（处）项目上册-招商局上报-国土局土地审批-财政局经济利益占用权利收缩，这里提到的四个地方政府部门都是钱、权、利多的部门，他们彼此之间存在着明显的互惠机制。在这个过程中，如果乡镇债务过大，就以城镇扩建为名搞土地储备，然后转卖私人，如此以来出现的情形是：由所谓的集体所有转化为私人土地。就在他调研过程发现的几起征地案例中，过年前还在种植油菜的耕地，这次调研时已经被红色砖块高墙围起， 1 000多亩耕地就这样转化为工业用地，然而农户只得到农户35元/平方米的补偿，而集体得25元，乡镇及以上政府部门的利益分取更多。虽然在农村集体中实行一事一议制，并从2009年开始抽取部分作为养老金，但是农民对于35元的价格不满，他们不了解关于土地的基本规定，以及政策变迁和补偿抽取资金比例，换句话就是利益要求意识高，对于权利获取意识较低。这些项目最终是否会建成还不确定，但能够确定的是项目圈地已经成为一种惯用手法。 所以，在这样的地方对于农民来说，土地承包经营权几乎什么都不是，它不能永久性地转让，也不能用于抵押贷款。特别是土地承包经营权不能用于抵押贷款这一点，使得农民难以借到钱，甚至那些农村的规模经营组织也面临融资难的局面。有的规模经营组织效果非常好，但也难以继续扩大生产规模，瓶颈也是融资难。一个连带的问题是，农村的规模经营组织还不能成为农业企业，因为土地不能算作公司的资产，更不能以此作为抵押品来融资。在调研的时候，我有意问一些受访的农民，“如果我说，不允许土地用于抵押，是为了避免农民在无法还贷时失去土地，你们怎么想？”你猜农民怎么回答？他们说，“那么，一个城市人用房子去银行抵押，然后做生意亏了，房子被银行收了去，这为什么可以？”我觉得这回答非常好，他说出了农民的心声，而且是与怀疑农民智力的想法不一样的心声。城市居民和农村居民的不一样，根本上还是农村居民不像城市居民那样能够拥有社会保障，所以，土地似乎就成了社会保障了，但关键还是要提供给他们真正的社会保障，而不是因此限制土地的抵押。 如果社会保障跨地区可接续了，农民也可以自由地买卖“长期不变”的土地承包经营权了，城乡统筹发展的两大问题就得到了根本的解决。最后，剩下的最后一个障碍将是公共服务。现在，在城市的现行体制下，外来人口的孩子与当地城市居民的孩子在基础教育资源获取方面的差距越来越小，但是，我们却很容易忘记，其实对于外来人口来说，城市户口-特别是像北京、上海这样的大城市的户口-最大的含金量实际上是高中和高等教育。由于中国的大学都从地方财政中获得了很多资助，所以，高校越多的地方，当地孩子上大学越容易。在现行体制下，地方政府（特别是高等教育资源集中的地方）基本上是不会对外来人口放开高中教育的，这也意味着外来人口的子女不能就地读高中和参加高考。所以，要真正实现城乡统筹发展，最后的关键所在，就是要让不同户籍身份的人在公共服务的享受方面拥有同样的权利。如果这一点不能做到，那么就要渐进地降低获取户籍的门槛。2009年上海开始实施的“户籍新政”就为大城市的户籍制度改革打开了一个缺口，至少，外来移民从此有了个盼头。如果你现在属于没有户口的新市民，那么，只要你好好努力，到若干年之后，还是有希望拿到当地城市户籍的，那时，如果你的孩子还赶得上在大城市考大学，这大概就是对你努力工作的最大回报了。不过，“户籍新政”是否真正地降低了户籍的门槛，还需要时间来检验。如果以后连大学生毕业后都只是办居住证，7年之后再按一定名额来排队，再加上准入标准里将“具有中级职称”这样的条件加上，我看，这改革恐怕会越改越严。
