真实世界的私有化情况

本书是在充分资料调研的基础上（涉及各领域）来讨论学术专题----私有化的局限。私有化与放松管制并不是一回事，尽管有时候经常连在一起发生。私有化的成败往往受到所伴随的管制类型与管制程度的极大影响。水方面，玻利维亚的提高水价计划失败迫使水务公司退出，说明其政治气候还远远没达到有利于私有化的程度；法国格勒诺布尔的授权供水服务被调查是存在着大范围的营私舞弊，收受回扣和漫天索价现象；英国泰晤士水务公司夹在监管者和消费者之间，难以作为；从布达佩斯的排污工程可看出，外国水务公司并不想用自己的资本来进行投资，而是想从国家拿走尽可能多的钱；而德国罗斯托克水务租赁的成功是私营者水务管理水平和政府部门保持着确保用水高质量的决定性地位。金属和水泥方面，赞比亚私营矿业最为普遍的特征之一就是因削减开支和裁员以及大公司倒闭而引起的大规模失业。虽然私营投资者通常会带来资金、技术和有利于环保的有效道德规范，但是跨国公司往往与当地社会联系少，但却又直接影响着当地社会。其他资源方面，从印度稌书专利权、巴斯马蒂香米案例等看到，很多所谓国际贸易组织贬低土著人的知识和世界观，将自然私有化，对生物多样性的掠夺，为仅仅是为商业利益而拥有的或买卖的商品。能源方面，安然的破产，是其促进能源自由化同时又避开了管制者的干涉，也没有受到金融管制导致的；美国加利福尼亚的停电说明政府在实施管放松管制的时候，忽视了有必要对在一般市场条件下不能盈利的项目进行投资。电信及邮政服务业方面，乌拉圭的电信例子说明，即使再一个飞速变化的高科技部门，私营本身也并不一定优越于国营。墨西哥电信和荷兰TPG邮政的私有化则是成功的。交通方面，英国铁路无法强迫私营公司进行极其需要的基础设施更新和安全方面的投资，导致了服务质量很差，并发生了许多交通事故；瑞士航空私有化引发了定价、管制，公司治理问题等；日本国家铁路私有化还算正面例子。垃圾处理方面，以德国和马来西亚作为例子说明，应当建立并监控垃圾处理装置的质量标准，设计并监控政府与私营者之间的合同，对违规事件以及在政府执行时发生营私舞弊时的制裁，以及鼓励废物回收利用、防止产生垃圾以及节约资源（处理不好，私有化带来消极影响）文化及传媒方面，从萨尔茨堡艺术节得出，市民和公司对其艺术机构应承担直接责任才有助于持续发展；对于传媒巨头，为防止垄断的可能，欧盟制定一项政策，对市场参与者增加了一些限制条件，以确保引入竞争者，并使没有一家公司能够通过技术看门人的角色或通过控制生产或分销渠道的方式来控制市场。医疗卫生方面，美国的例子说明私有化有一个界限。从医疗服务提供者的角度看，竞争和市场是提高质量和节约成本的很有用工具，但从需求方（保险人和被保险人）来看，私有化导致了负面的社会政治影响，特别是将大量的人口排除在医疗保健之外；赞比亚的改革是以牺牲医疗保健服务接受者的利益为巨大代价，仅对极少数富裕或特权阶层有利。改革后，为大多数人提供的医疗保健设施继续恶化。药物严重短缺，卫生工作人员继续受到很差的培训和配备。教育方面，智利和坦桑尼亚的私有化的不成功说明富裕与贫穷的两难。警察与保安方面，从雇佣军历史到现在的发展得出，政府在军事训练或者社会经济发展方面越薄弱，则该政府失去对过程的控制并依赖于提供全面服务的私营雇佣军的危险性就越大。人身安全由普遍意义上的人权变成了一种在市场上分配交易的商品，其价格使得穷人无法承受；美国私营监狱引出讨论，监狱服务的改善是以延长服刑时间、转移责任、安全问题、廉价劳动力的道德问题、对改造的不确定性，至少偶而产生的腐败以及由于私营企业对公共服务施加不适当影响和外国控制司法功能而可能对犯人产生的不公平后果为代价的。书中的私有化每一个案例都是在一个宽广的社会背景下展开的，包括主要参与者的心态、制度背景及相关社会的权力分配。在七八十年代出现全球性的滞胀现象（经济停滞与通货膨胀），让伊朗重现了伊斯兰元教旨主义，西方政府主导的官僚主义现象和福利国家的成本问题，使得工商界开始对其感到厌烦，结果‘新自由主义（减免税收、放松管制和私有化）’出现了。虽然市民可以通过投票、参与党派政治以及通过宣传、游说和压力团体来对民主政府施加影响，但是在对私营巨头们施加影响方面，缺乏经验，尤其是缺乏权力。私有化可以创造出生产效益、减少财政赤字、减轻内外债务压力，并向国际市场发出了一个该地区支持新自由主义改革的明确信号，拉丁美洲国家都执行私有化方案，但实行其能力和时间点都不相同。接下来几年，积极的宏观经济影响程度与是否将私有化方案放在一个更大的、连贯的、具有透明度的、被广为接受的以及制度化的结构性改革进程之中有着直接的联系，而消极的微观经济影响程度则与之有着反向联系（智利继续，巴西、哥伦比亚、墨西哥和秘鲁停滞不前，阿根廷和委内瑞拉倒退）。中东欧国家私有化的有些动机完全是政治性的。人们不熟悉市场的功能，没有人能够实事求是地评价即将面临的经济问题的严重性。所有中东欧国家私有化政策都搭配有员工持股计划。其优点和存在的问题与大众私有化非常相似：容易投入实践并广受欢迎；同时并不利于投资的增加以及营销知识和管理技能的获得（应将私有化置于一定背景下来看：私有化只是痛苦的转型的一个组成部分。不是私有化本身，而是低效的中央计划经济的结构调整才引起了失业。一般认为经济中私有企业所占的份额越高，国家在这一痛苦的转型过程中就越成功。）。南亚私有化主要原因是财政上考虑和对亏损的公有企业和服务的补贴日益增多。私有化的收入一般不用于改进社会基础设施。由于其规模不大，因此在经济增长、创造就业和经济民主方面的目标并没有实现很多。由于结构和文化的双重因素，保加利亚、波兰、俄罗斯和乌克兰的女性在私有化过程中面临着日益增多的歧视性做法。英国私有化是由私有化和自由化所提供的选择权有着太多的虚假、缺点，对大部分人来说操作台太难或根本不可能操作，或者从较为广泛的影响来说是弄巧成拙。美国几乎没有进行私有化，更多的是转包或外包而不是私有化，尤其是在州一级的层面。私有化成功的案例特点是经济绩效提高、服务改善以及私有化过程是有序的、透明的、很大程度上的民主过程。包括东欧国家中的国有企业、大部分经济合作与发展组织的电信部门、以及世界上很多国家的邮政服务、铁路、航空、公用部门和供水部门的私有化。也有彻底的失败、成败参半的案例。私有化使得城市市民认为地方政府是多余的和‘官僚的’，面临社会内聚力和经济效率的冲突。即使私有化在经济上是成功的，也有可能威胁到民主治理的基础。很多私营的支持者将私营服务的最佳案例与公办服务的持续失败进行比较，暗示政府没有希望，这是出于政治目的。某些国家，私有化就是设计成能得到最大可能的贿赂。规定招标要求时所采用的方式、项目的设计以及过程本身都可以创造腐败的空间。实施私营服务之前，尤其是当监管能力较弱的时候，政府应将‘做好私有化’所遇到的困难与进行有针对性的公办服务改革加以比较。渐进谨慎的方式有助于政府避免产生重大失误，同时也得以学着转化成下一步的政策措施。公共产品（不管是全球性的还是其他类型的）的相异性，尤其是其生产途径的差异，使得对其融资没有统一的方案可循。融资安排必须因产品而异。政府显然低估了基础设施项目内在的风险和挑战，尤其是在服务定价方面。公共服务跨国公司通常可以高效率地提供很高的专业技术和质量，但有些能够轻易地逃脱责任而不引起法律后果（如果经营者从合同或特许经营中脱身，则管制通常是无能为力的），并且公共服务跨国公司所采用的公司合伙制的模式必然会导致腐败。WTO成员中，欧美的贸易谈判者提出要求往往是由于迫于公司服务游说团寻求市场拓展的压力，不是为了实现发展目标。私有化往往是更大的经济改革计划的一部分，从而很难辨别和衡量出私有化的总体效果。由于产出和就业效果很难量化，因此效率收益只是从公司的层面来报告，所以很难对私有化的结果及其对有关国家发展所产生的影响作出总体结论。如果私有化是为了提高经济效率，那么效率所指的是什么。如果社会、生活以及公平的损失可以货币化，或者视作经济损失，那么私有化在提高总体效率方面实际上也许是失败的。由私有化引起的腐败其长期影响也许有限，但以此认为比继续不正当地利用国有企业更为可取一些，这个问题尚无定论。由于基本服务（维持生活、健康和尊严所需的服务，尤其是给排水、用电和医疗保健）独特的社会贡献，以及私有化所包含的不可忽视的风险，公共部门失灵的证据本身不足以成为采用私营方式的理由。因此私有化的提倡者将比公办负有更重的举证责任。在缺乏广泛理解并普遍认同为合法的游戏规则的情况下，那些私营者认为对其最有利的行为却无法用于解决集体行动问题。特别是全球化的发展，大大缩小了私有化的确定性，其中三类突出的发展结果因素关系最大：1、因全球贸易、资金流动和货币金融安排的制度结构原因而引起的不稳定；2、国家内部和国家之间越来越大的贫富差距；3、对全球生命支持系统的威胁。怎样才能使那些为了解决特定问题而建立的制度获得最大的成功，而使不受欢迎的副作用减少到最小？这是目前乃至今后全球治理的关键问题。要取得全球治理方面的进步必须依赖于政府（主要为国家政府）、私营部门（包括跨国公司）以及全球市民社会（广大领域的非政府参与者）之间能够结成适度而有效的关系。市民组织作为一个独立的力量帮助维持公共部门和私营利益集团之间的平衡。一个运作良好的市场经济体系是政府和市场的混合组合体。市场和政府在使系统运作中起到了相互补充的作用。无论是市场还是政府，都要依赖于人们分别扮演消费者和公民的角色。编者呈现给读者的主要观点是谨防极端（市场失灵或政府失灵）。通过本书要认识到私有化的局限：经济层面，公有企业私有化后相应的社会成本有时候大大超过企业效率提高所带来的效益（就业歧视和失业的增加，对资源和环境的过度开发，提供的公共产品和服务质量和数量下降而价格却上升）；社会层面，加剧社会贫富分化，导致社会的不安与动荡；政治层面，削弱政府以及维持社会公平的能力，侵蚀民主参与的重要地位；文化层面，侵蚀普遍的文化价值观念，使其屈从与商业利益的需要。实行私有化要因事因地制宜，要有所有利益相关者参与，要有强有力的完善程序。如何利用外国直接投资以及认清其作用，仍有很多操作上的问题：外国所有权占多数还是少数？首先关注获得一个好价钱还是应同时包括社会和环保标准？是否某些战略性公司或经济部门应排除在私有化范围外？外国所有权有没需要在哪个经济领域内有最高份额限制？只有当置于一个切合实际的管制框架之下，私有化和竞争才是有好处的。要使私营的基本服务为穷人服务，需要管制其供应、价格和竞争。这些领域必须成功执行一系列平衡的法规：在要求强制执行与公司希望有最大的灵活性之间的平衡，在社会进步与盈利能力之间的平衡，以及期望简单、透明和非官僚的指导方针与存在复杂的目标群体之间的平衡。私有化应被看作是提高效率的手段而不是削减或破坏政府地位的途径。有些情形私有化是最好选择，但另外一些情形，公共部门进行改革也许反而是更好的选择。本书总结：逐步形成有效的治理、强有力的管制和监管制度；不要对公共部门仍可以做的领域进行私有化；绝不要出于意识形态的原因进行私有化；确保对监管体制的民主控制，并使政府能够在私有化遭到重大损失时撤销私有化；壮大政府和私有部门之间的第三部门：即基金会、慈善机构、市民社会。