美国军队及其战争——14.2　寻求美国战略

寻求实用的政治、经济、外交与军事策略，确保一个国家的持续发展与长久安全一直以来都是一项最为棘手的任务，牵涉其中的种种利益与优先考虑的因素无一不与国家的生死存亡及福祉兴衰息息相关，有些犹可作出妥协退让，有些则断然不能。外交家与决策者们在制定规划、谋划未来之前，务必悉心权衡种种历史、智力、道德与经济要素。一项可行的国家战略势必将各种短期目标与目的考虑在内。更为重要的是，由于今日的政策将决定明日的福祉，因此国家战略还必须将各种长期目标与优先考虑的因素包含其中。 即使在最为顺利的时期，制定政策也须左右权衡、反复斟酌。然而，时至20世纪晚期，通讯与武器系统科技的发展突飞猛进，世界局势变化多端，使得经过深思熟虑，作出长期规划的困难程度超乎想象。这一点对于美国的决策者来说尤为如此，因为这个国家已经不再面临两级对峙的局面，而正身处一个向多极化逐步发展的世界。美国的领导人们必须时刻提醒自己手中不仅掌握着本国人民的命运，还有无数他国人民的命运。天下大事瞬息万变，其速度之快常常令人无暇揣度，决策定夺往往就在一念之间。如此一来，长期目的与目标似乎变得更有必要，因为短期之内发生的事件可以拿来与之对照，以确保更为准确的把握后果。然而，美国除了一贯以来对自由贸易、民主与人权所承担的义务之外，在20世纪晚期似乎鲜有经过深思熟虑的具体长远目标，尤其在苏联垮台、世界各国纷纷摒弃或重新审视马克思共产主义作为国民社会经济问题的社会主义解决之道之后更是如此。 缺乏一种清晰的长远视野，加上某种紧迫之感，二者结合在一起，似乎正在主导着美国的政治决策。如此境况之所以充满危险，就在于那些发生在西欧和东欧、拉美、中东、中国及非洲（事实上，但凡美国重要利益所在之地）的事件往往必须在数小时甚至数分钟之内作出回应。即使形势留有更加宽裕的时间来处置应对，缺乏长远目标也会令决策变得错综复杂，招致判断错误。 尽管缺乏明确的长期国家目标与政策，但是至少在进行军事判断时看似存在着某些事实上的共识。这些共识围绕着这个国家应该与不应该做什么的六条基本原则展开。例如，美国显然应该继续尽一切可能为了有限目的只开展有限战争，从而避免任何导致冲突规模扩大的误解产生，同时杜绝使用现存原子武器的可能。国防部当前的思路是预计美国能够同时应对两场大规模局部冲突。只有在外交与其他形式的解决办法宣告无效之后才会诉诸有限战争。 其次，美国将寻求通过谈判避免战争或者一旦陷入战争则以此限制或终结军事干预。第三，美国将利用渐进递增的军事行动避免任何扩大冲突和全面战争的风险。第四，鉴于美国民众无法接受高昂的伤亡代价，美国因此将谋求保持尽可能小的平民与军事损失。第五，美国军事力量将受到其文职与军人上级制定的交战原则的强有力约束，以避免因判断错误或不必要的滥用武力所导致的可怕后果。最后，鉴于苏联解体及冷战结束之后的经费与人员削减，军队务必做到少花钱、多办事。 除了美国在20世纪晚期对动用军事力量作出的以上种种限制以外，干预性限制同样对美国军队及其使用有着重要影响。这些干预性限制基于自1945年以来吸取的经验教训，并且受制于战略与战术核武器是否可行，以及身为美国三军总司令与政治领袖的美国总统的训令。例如，在1977—1979年卡特的前三年任期里（尽管卡特在1980年作出改变），对军队作为国际事件应对手段的资金投入与关注程度均有所减少。不过，卡特任期之内阐释并实施了“抵消战略”，以应对苏联的原子侵略。究其本质，“抵消战略”旨在尚未达到全面核攻击的情况下，通过对作为打击目标的苏联城市与军事设施实施目标转移，赋予美国更多的选择。某些目标作为主要目标，将迅速遭受报复性打击；某些作为次要目标，只有在无法阻止苏联入侵的情况下才加以摧毁。按照假设，有了对各种核武器使用更加严格的控制，以及更加精细的目标筛选便可以避免全面冲突，为西方世界赢得安全。 里根总统将“抵消战略”理念作为其军事计划的核心加以保留。不过，他同时采取措施在常规层面上加强军事力量，以便在各层面上作出有效反应，从而避免为了阻止苏联侵略，被迫迅速升级至核层面。这样一来，军事开支从他最初提出预算案的1328亿美元陡增至1988年的2830亿美元。按照计划，经费还将进一步增加。其中80%的钱将用于常规、非核战争。美国在20世纪70年代晚期的“空心部队”到80年代末已经不复存在。 通过加强美国常规部队，加之得益于原子武器与常规武器技术的新突破，里根对卡特“抵消战略”理论采取的强化措施取得了成功。到80年代末，美国利用井下发射的MX洲际弹道导弹、装备导弹的“三叉戟”潜艇以及海基、陆基和空基巡航导弹（空基巡航导弹由B-52和B-1远程轰炸机携带）将苏联人团团包围，体现出自身实力的强大，苏联人显然已经不再愿意公开与之挑战。同样一目了然的是，苏联人也不再具备能力在周边和海外大肆扩张。非但如此，社会主义经济体制的弊端，加上为了与美国分庭抗礼长期进行军备扩充耗费了大量资金，令苏联人深深陷入国内经济困境之中。眼看对国内和卫星国进行重新调整势在必行，他们似乎乐意就裁军问题认真地展开谈判。 即便如此，尽管美国在20世纪80年代与苏联人面对面的军事外交较量中取得的成就令人印象深刻，但里根总统任职期间仍然隐含着一个重大瑕疵，反映出其对政策的长远后果缺乏考虑。这一失策与旧有的美式思维相结合，导致了80年代末削减军事经费的一系列举动。 里根实际上重建了美国军队，同时在国内社会开支方面也有大幅增加。与此同时，他还在指挥一场削减税负、刺激萧条经济的战斗。结果，联邦预算从1981年的6600亿美元增加至1989年的一万亿美元。而同期国防部预算从1610亿美元增至3000亿美元左右。这一时期国防开支占联邦预算的比例不过从23%增加至26.1%。按照定值美元计算，国防部的经费在80年代并未增加多少，占国民生产总值的比例不过从5.2%增加到了5.7%。 尽管大部分增加的联邦开支被用于非国防项目，充足的税收依然无法满足愈加庞大的预算开支，由此产生了前所未有的预算赤字。联邦政府年财政赤字在1988年达到1560亿美元，负债总额则高达2.6万亿美元。这意味着每年光偿还债务利息便要耗费2140亿美元，或者说20%的联邦经费。这些财政问题引起人们对削减债务，抑止债务对美国经济的有害影响，恢复美国在国际市场的经济竞争力的疾呼。 国会针对不断增加的债务（1985年，美国自“一战”以来首次成为债务国）作出的一个决定便是在1985年通过《平衡预算与紧急赤字控制法》（俗称《格兰姆—拉德曼—霍林斯法》）。该法案强制要求削减联邦开支，以解决国家面临的严重财政问题。尽管国会在1990年通过《统括预算调整法》（Omnibus Budget Reconciliation）废止了《格兰姆—拉德曼—霍林斯法》，但1995年3月国防基地关闭与重新调整委员会就关闭和合并军用设施进行第三轮咨询；与此同时，预算平衡宪法修正案以一票之差未获参议院通过，这些无一不是表明进一步削减军事预算正在成为现实的迹象。 因此，接下来的问题便不在于预算是否会被削减，而是将在何处削减，而在这一点上军队成为首当其冲的目标，尤其是考虑到冷战正在“消融”更是如此。美国民众及其领导人以削减军队这种方式作为对策，实际上又回到了旧有的美式思维。自独立伊始，对军队缺乏信任的现象便在美国普遍存在。在这个国家历史上的绝大多数时期，一支颇具规模的军队总是被人视为可有可无 ,是对自由与民主的威胁、改革的绊脚石，军队总是在不断浪费国家的资源。武装部队只有在战争时期才会得到充分的热情支持。一旦战争结束，这个国家便会对士兵和海员们重新摆出一副小气吝啬的姿态，直到下一场战争来临。 这一传统模式在“二战”及２０世纪50年代冷战开始之后有所改变，这是由于危机四伏的国际形势要求为美国国防武装提供长期而有力的支持。在美国历史上，军队第一次在如此长的时间之内被看得至关重要、值得长久赞助，资金也源源不断涌来，为武装部队提供支持，使其壮大。然而进入80年代，在经历了将近四十年持续不断的军备增长及越战失利之后，随着超级大国之间的紧张关系日趋缓和，美国民众开始重新转向对军队的传统思维模式。这个世界始终危机四伏，武器研发所包含的尖端科技和全志愿士兵所耗费的更多成本在不断推高基本国防的实际成本，公众的好感已经开始逐渐消失。 另一个促使回归反军队传统思维模式的因素在于某种特别“超前的”20世纪美国信仰。这种观点将和平视为人的正常状态，既然人人都希望和平，那么战争（即对问题反常的退化的解决方式）理所当然由误解引起。出于此种假设，可以推断得出只要人与人之间在相互接触时做到开诚布公、坦诚相待，甘愿作出让步，那么便可找到关于战争问题的解决之道。如果能做到这一点的话，那么真正的问题就不在于他国或他国的意图，而在于死死抱住与他国在意识形态、道德及军事上的分歧隔阂纠缠不放。确切的说，一切步骤都应该致力于通过放弃对抗与武力，强调共同目标，从而达到与他国心照不宣、调和通融的姿态。在这种局面下，那些拒绝采取措施寻求互信与妥协的美国文职与军事领导人成为了反面人物，其恶劣影响必将在和平的名义下变得徒劳无益。 军队开支超标、铺张浪费的现象公之于众，进一步加深了公众对军队耗费大量税金的看法，再加上某些美国人极富感染力的臆断，认为在国防预算中每节省一块钱就等于为穷人和那些无家可归、上了年纪的人多花一块钱。如此一来，削减军事开支的压力变得无法抵挡。无论国际局势如何变化；无论在世界各个角落会出现怎样的实际危险（美国在七八十年代在中东、南亚与拉美的义务并未减少，实际上反而有所增加）；无论在那些地区和欧洲，那些充满敌意、总是怀着民族主义优越感的领导人到底怀有怎样的企图；无论国家安全具有多么重大的意义，军队在20世纪80年代末都要面对预算削减。 裁减军队的步伐在比尔•克林顿成为总统之后进一步加快。克林顿早在竞选时便承诺要在国内项目上（尤其是全民保健计划）有新的大手笔，还要为负担过重的中产阶级削减税负。正如早在布什时期国会和总统便已经露出的苗头那样，这笔钱将出自军队。国防部长莱斯•阿斯平制定出一份国防“全面检讨”报告以削减美国军事任务，并且要求进一步裁撤军队人员，削减经费。鉴于克林顿对国际局势的看法以及美国军队在其本人心目中的地位，阿斯平此举不足为奇。共和党人在1994年大选中赢得了参、众两院的控制权。由于公众普遍要求削减联邦预算，军队究竟该如何与这帮共和党人打交道尚不得而知。 因此，随着美国在头绪纷繁、令人困惑的90年代中向前迈进，却发现自身缺乏明确目标，在目的与手段上存在着根本分歧，并且面临着诸多经济问题，这些问题毫无捷径可循、难以解决。这个国家应当继续维持其西方世界领袖的地位，其内政外交的当务之急必须加以解决，虽然鲜有人会对这一点表示质疑，但是没有任何一位领导人——无论其来自政坛、军方、宗教界或是学术圈——有能力将这个国家围绕着某一愿景团结起来，并在此愿景指引之下克服其在20世纪临近尾声之际所面临的明显经济、外交与军事困难。