中国传统边患主要在西北边境，但鸦片战争使中国有史以来第一次遭到从海上来的大规模外敌入侵，一向较为安全平静的东南沿海竟成为国防前线。然而，中国海上大门被强迫打开的同时，沙俄在西北的侵逼活动也日甚一日。于是，财政困窘的清廷面临东西两面边防的艰难选择。东面"海防"与西面"塞防"的争论，在另一方面说明自太平天国农民起义被镇压下去之后，中国的内部矛盾相对趋于缓和，而外部矛盾日益激化，清廷的"政治路线"从镇压内乱为主转为抵御外侮为主。具体而言，1874年日本侵台的炮声，打破了自1860年以来"中外和好"的相对平静，"蕞尔小国"日本竟敢发兵中国台湾，并迫使中国赔款了事，东南海疆危机再现，不能不使清政府大为震惊、再次正视海防问题，从而引发了海防、塞防之争。 1874年11月5日，总理衙门递上《海防亟宜切筹武备必求实际疏》，强调筹办海防的必要性和紧迫性，提出"练兵"、"简器"、"造船"、"筹饷"、"用人"、"持久"等六项具体措施，请求饬令有关大臣讨论、实施。11月19日，正在广东家居的前江苏巡抚丁日昌请人代为递上《海洋水师章程》六条，提出海军分区设防、统一指挥的主张，具体说来设立北洋、东洋、南洋三支海军，分辖北海、东海、南海三面海域。清廷将总理衙门和丁日昌的条陈交滨江沿海各省督抚、将军讨论，限一月内复奏。这时左宗棠在陕甘总督任上，因陕、甘不属滨江沿海地区故不在饬议大员之列，但总理衙门认为他"留心洋务，熟谙中外交涉事宜"，所以特别咨请他参加筹议。 在这次争论中，有关官员纷纷上奏，提出自己的看法。大体说来，有主张专事海防经营而放弃塞防、主张注重塞防放弃海防建设和主张海防塞防并重这三种观点。其中影响最大、最具代表性的是李鸿章和左宗棠的观点。历史的裂缝事关全局，全局讨论 奏章向来简短的李鸿章这次破例写了洋洋万言的《筹议海防折》呈上，系统地阐述了自己对海防问题的看法，其内容不仅涉及海防，而且还进一步引申到洋务运动其他问题。 他首先分析中国面临的国际形势：中国"与各国条约已定，断难更改。江海各口门户洞开，已为我与敌人公共之地。无事则同居，异心猜嫌既属难免，有警则我虞尔诈，措置更不易周"。他赞扬总理衙门的上疏将"目前当务之急与是后久远之图业经综括无遗，洵为救时要策"。但是，要将其立即付诸实施却非常困难，因为"人才之难得、经费之难筹、畛域之难化、故习之难除"都难在短期内解决，所以"今日所急惟在力破成见，以求实际而已"。紧接着他就触及问题的核心，他所要力破的"成见"是："历代备边，多在西北，其强弱之势、客主之形皆适相埒，且犹有中国界限。"而"今则东南海疆万余里，各国通商传教来往自如，麇集京师及各省腹地，阳托和好之名，阴怀吞噬之计。一国生事，诸国构煽，实为数千年来未有之变局"。列强凭借近代化坚船利炮实为中国"数千年来未有之强敌"，而中国仍"犹欲以成法制之"，则如患者不论何种疾病皆以古方治之，肯定不能见效。因此他认为"居今日而欲整顿海防，舍变法与用人，别无下手之方"。所谓"变法"，主要是指变革军事制度，建立近代陆海军；"用人"主要是指改革科举制度，培养新式人才。建立近代陆海军需要巨额军费，所以在筹饷方面他主张停止进军新疆，改用招抚办法处理阿古柏叛乱，认为英、俄等国一直图谋新疆，"揆度情形，俄先蚕食，英必分其利，皆不愿中国得志于西方。而论中国目前力量，实不及专顾西域，师老财痡，尤虑别生他变"。在他看来，"新疆不复，于肢体之元气无伤；海疆不防，则腹心之大患愈棘"。"其停撤之饷，即匀作海防之饷。否则只此财力，既备东南万里之海疆，又备西北万里之饷运，有不困穷颠蹶者哉？" 对李鸿章提出的暂缓西征、全力经营海防的观点，左宗棠表示坚决反对。他认为："东则海防，西则塞防，二者并重。"现在西北用兵乏饷，正指望沿海各省协济为大宗，"若沿海各省因筹办海防急于自顾，纷请停缓协济，则西北有必用之兵，东南无可济之饷，大局何以能支？"因此他主张水陆并重，一边收复新疆，一边加强海防。 李、左之争确是关于国防战略不同观点的争论，但却又参有强烈的派系利益之争。李鸿章淮系的主要地盘在北洋，因此格外强调海防的重要性。左宗棠湘系的势力由东南已移到西北，所以强调西北边疆的重要，坚决反对"渐弃新疆"，主张收复新疆是当务之急。由于远离东南沿海，左宗棠还坚决反对丁日昌提出的建立北、东、南三洋海军的建议，认为沿海一水可通，只要各处驻有轮船，自可联成一气，所以海军应集中领导统一指挥。 经过反复斟酌，清廷决定采取海防、塞防并重的方针，一方面任命左宗棠为钦差大臣督办新疆军务，"速筹进兵，节节扫荡"；另一方面任命李鸿章督办北洋海防事宜、沈葆桢督办南洋海防事宜。虽然清廷的倾向性明显是海防重于塞防，但既然确立了海防、塞防并重的方针就不能过分偏重海防，结果不仅实现了规复新疆的计划，而且海军建设开始受到高度重视。所谓筹备海防，主要就是建立近代海军。由于财力确实困难，清政府不能不放弃同时创建三支海军的想法，决定"先就北洋创设水师一军，俟力渐充，就一划三"，因此李鸿章及其北洋海军一直处于举足轻重的优先地位。这次战略大讨论，对中国近代海军建设和发展确实具有重要意义。讨论甫一结束，李鸿章就开始了北洋水师的创建，这是中国海军史上的一个里程碑。 这次海防、塞防大讨论说明，许多问题看似局部，其实事关全局。如此次开始仅讨论东部的海防问题，看似与西部的塞防无关，但实际关系到东西部的资源配置，如果偏重海防必定忽视塞防利益。总理衙门本来是因为左宗棠熟悉洋务和中外交涉问题而请他参加讨论，但实际上他却代表、反映了不同地区的利益诉求，起了某种利益平衡作用。所以，一些重要问题，并不能只由"有关"官员参加讨论，因为"有关"人员往往会只想到自己的利益。相反，看似"无关"人员也同样应参与讨论，他们的意见应同样受到重视。试想，如果讨论海防问题只许滨江沿海官员讨论，而不让地处西北的左宗棠参加，很可能就会作出置塞防于不顾的专重海防这种片面、只顾某一方面利益的决定。或者反过来，如果讨论西北塞防问题时不让李鸿章等代表东部海防利益的官员参加，很可能就会作出置海防于不顾的专重塞防的决定。 重大问题往往事关全局，所以应当全局讨论。
